Dimanche, les Européens éliront leurs 705 représentants au sein de l'Union. Mais, quel est le rôle des eurodéputés, notamment en matière écologique ? Reporterre aide à y voir plus clair dans cette terre de lobbies, de jeux politiques et de pouvoir.
Que vous vous promeniez dans une zone Natura 2000 ou que vous achetiez un véhicule moins polluant qu'auparavant, c'est grâce à l'Union européenne. Les limites de pollution aux particules fines, la protection des cours d'eau ou de certaines espèces d'oiseaux, c'est encore l'Europe. « Plus de 80 % des dispositions du Code de l'environnement viennent de directives ou de règlements européens », souligne l'avocat Arnaud Gossement, spécialiste du sujet.
« Sur l'écologie et le climat, tout se joue à Bruxelles [1] », confirme Karima Delli, eurodéputée écologiste et candidate aux élections du 26 mai. L'environnement fait en effet partie des « compétences partagées » : l'Union européenne est prioritaire sur les États pour légiférer. Ainsi, « depuis l'adoption de la directive Oiseaux en 1979, le droit de l'environnement a pris une place de plus en plus importante au sein de l'Union européenne, précise Arnaud Gossement. C'est un des domaines où l'on prend le plus de directives ». Et, qui dit directives, dit eurodéputés. Le Parlement européen partage en effet le pouvoir législatif avec le Conseil européen, réunissant les gouvernements des États membres. Pour le meilleur, et pour le pire : « L'autorisation du glyphosate, le paquet ferroviaire ou les traités de libre-échange sont dans les compétences des parlementaires européens », rappelait Manon Aubry, tête de liste des « insoumis » aux élections européennes, dans un entretien à Reporterre. À bien des égards, le libéralisme de l'Union européenne paraît effectivement contradictoire avec l'urgence écologique.
Malgré tout, la plupart des acteurs s'accordent à le dire : « Sans le Parlement européen, nous n'aurions pas de progression du droit de l'environnement », dit Me Gossement. « C'est une institution qui tient tête aux États, et qui est très souvent bien plus progressiste que le Conseil ou la Commission sur les questions écologiques », confirme Neil Makaroff, du Réseau Action Climat (RAC).
« Très souvent, on a une bonne proposition des parlementaires, mais elle est amoindrie ou même vidée de sa substance par le Conseil »
L'exemple de la pêche électrique, dont l'interdiction d'ici 2021 a été obtenue au début de cette année, est éclairant. « Au départ, la Commission européenne, qui est à l'initiative des directives, avait proposé un texte qui étendait les possibilités de la pêche électrique », raconte Frédéric Manach, de l'ONG Bloom. Avec l'appui de plusieurs eurodéputés, dont Yannick Jadot (EELV) et Younous Omarjee (France insoumise), Bloom est parvenu à convaincre une majorité de parlementaires, dans tous les groupes politiques. « Ils ont amendé le texte et voté massivement, en janvier 2018, pour l'interdiction de cette pratique », poursuit M. Manach. Il a ensuite fallu se battre contre le Conseil, plutôt favorable à l'électrocution des poissons, au sein du « trilogue » : quand les deux institutions législatives ne sont pas d'accord sur un texte, elles négocient un accord, sous la houlette de la Commission européenne soit un « trilogue » [2], regroupant Conseil, Commission et Parlement européens.
« Les Pays-Bas, pro-pêche électrique, avaient mis en place une force diplomatique pour convaincre les autres États de rejeter la position du Parlement, se rappelle M. Manach. Et le problème est que le Conseil a un poids plus important, il dispose d'une capacité de négociation plus forte. » Le Parlement a finalement emporté le bras de fer. Mais ce n'est pas toujours le cas, tant s'en faut. « Très souvent, on a une bonne proposition des parlementaires, mais elle est amoindrie ou même vidée de sa substance par le Conseil », résume M. Manach. Le projet de redevance pour les poids lourds, porté par des députés, dont Mme Delli, est ainsi pour le moment bloqué par les représentants des gouvernements. Idem pour le glyphosate, dont la réautorisation pour cinq ans a été permise par une décision de l'Allemagne.
Le bâtiment Louise-Weiss, siège du Parlement européen à Strasbourg (Bas-Rhin).
Autre exemple, la directive sur les énergies renouvelables, adoptée en novembre 2018, est moins ambitieuse qu'espéré : « On n'est pas allé aussi loin que ce qu'on aurait pu et dû, affirme Neil Makaroff. Une part de 32 % dans le mix énergétique, ça reste faible. » À qui la faute ? « Beaucoup de pays, ceux d'Europe de l'Est mais également l'Allemagne, et même la France, se sont montrés très réticents ».
La Commission peut aussi jouer la frileuse. C'est ce qui s'est passé sur la réduction des émissions de CO2 pour les véhicules. Les eurodéputés portaient une proposition de baisse de 40 % des émissions d'ici à 2030. Un objectif décevant par rapport aux évaluations de plusieurs instituts, préconisant une diminution de 70 % d'ici à 2030 pour respecter l'Accord de Paris. Mais le Parlement allait plus loin que la position de la Commission européenne, qui proposait une baisse de 30 % en 2030, et que le Conseil, d'accord pour un timide - 35 %. En définitive, les parties se sont accordées sur un objectif de - 37,5 % à horizon 2030. « Heureusement qu'il y avait le Parlement européen pour rectifier le tir, insiste Karima Delli. Nous avons dû batailler dur, contre la Commission et contre le lobby automobile. »
« À Bruxelles, tous les lobbyistes sont déclarés dans un registre, on sait ce qu'ils font et qui ils rencontrent »
Le poids de ces groupes d'intérêts, notamment au sein de la Commission, explique en partie l'insuffisance des ambitions environnementales. « Certains textes de la Commission sont purement et simplement formulés par les industriels, dit Frédéric Manach. Pour 30.000 fonctionnaires à Bruxelles, il y a 30.000 lobbyistes. » Difficile pour les ONG de lutter à armes égales contre Bayer-Monsanto ou Volkswagen. « Bloom est absent de la Commission, car nous n'avons pas les moyens humains et financiers d'assurer une présence à l'année, et nous préférons nous concentrer sur l'information des parlementaires », indique M. Manach. Même son de cloche du côté du Réseau Action Climat, qui envoie deux représentants, dont Neil Makaroff, à Bruxelles, « quand certaines entreprises automobiles peuvent en envoyer quarante », selon le chargé de mission. Valentine Tessier, avocate en droit de l'environnement, constate cependant de nettes améliorations : « Ont été mis en place les Green10, qui rassemblent les 10 plus grandes ONG à vocation environnementale, afin d'aider les institutions européennes dans l'élaboration des politiques publiques, explique-t-elle. Ainsi, les lobbies environnementaux sont également très présents à Bruxelles, ils permettent d'apporter un équilibre dans la défense de l'intérêt général. »
Le siège de la Commission européenne, à Bruxelles.
Arnaud Gossement préfère lui aussi voir le verre à moitié plein : « Je rêverais que la France se dote des mêmes règles de contrôle et de transparence que l'UE, dit-il. À Bruxelles, tous les lobbyistes sont déclarés dans un registre, on sait ce qu'ils font et qui ils rencontrent. Alors, oui, ça sort dans les médias, mais c'est une bonne nouvelle, ça permet d'impulser une résistance. » Un contre-pouvoir qui peut venir de mobilisations citoyennes comme sur le climat, d'ONG environnementales, qui mènent ainsi des campagnes de contre-lobbying et de contre-expertise, mais aussi, d'après l'avocat, des parlementaires eux-mêmes : « Les eurodéputés sont souvent à la manœuvre pour dénoncer les pressions de groupes économiques », fait observer Arnaud Gossement.
Le Parlement n'est pas non plus tout vert dans cette histoire. Nombre de députés adoptent des positions anti-environnementales, comme l'a montré notamment l'Observatoire des élus pour le climat, porté par le RAC. « Les partis de droite et d'extrême droite, et dans une moindre mesure les centristes du Modem ou d'En marche, se sont majoritairement opposés aux mesures de transition écologique les plus ambitieuses », constate M. Makaroff. Un frein que déplorait Yannick Jadot dans un entretien à Reporterre il y a quelques semaines : « Les majorités qui mettent en place des politiques publiques sont libérales et conservatrices, expliquait-il. Le Parlement aurait pu voter contre le Ceta [le traité de libre-échange entre le Canada et l'Union européenne]. Il suffisait d'un vote ! Malheureusement, les socialistes ont rejoint les libéraux et les conservateurs en faveur du Ceta. » D'après la tête de liste des écologistes français, « le Parlement pèse ainsi beaucoup moins dans les institutions européennes que ce que lui donnent ses compétences. Il pourrait par exemple rejeter le budget. » L'intérêt général s'empêtre ainsi dans des jeux politiques et de pouvoir.
« Les parlementaires peuvent orienter les enveloppes vers la transition écologique »
Reste qu'une des principales raisons pour lesquelles la cause écologique ne progresse pas assez vite n'est pas à chercher du côté de l'Union européenne, mais des États eux-mêmes. « Pour s'appliquer dans un État membre, une directive doit être transposée en droit national, à travers l'adoption d'une loi ou d'un décret, explique Arnaud Gossement. Or, certains pays, la France en tête, ont tendance à attendre le dernier moment. » Ainsi, la directive Habitats de 1992, qui a notamment instauré les réserves Natura 2000, a mis une dizaine d'années à être appliquée, mais de manière incomplète. « Face à l'opposition d'une partie du monde rural, les gouvernements successifs ont préféré différer, explique Simon Jolivet, maître de conférence en droit public. Il leur semblait plus facile politiquement d'accuser Bruxelles et de montrer leurs muscles. » Les pays peuvent être condamnés, y compris avec des sanctions financières, en cas de non-transposition ou de mauvaise transposition. Ainsi la France a été maintes fois mise en cause par la justice européenne : récemment, c'est sur les biocarburants, l'efficacité énergétique, et la qualité de l'air que nous avons été épinglés. Mais « ce mécanisme reste peu efficace, constate Lucas Globensky dans une note rédigée pour La Fabrique écologique, car trop long, avec des États membres trop peu mis en cause et des sanctions trop rares ».
Selon lui, les pays traîneraient des pieds à cause, entre autres, d'un manque de financements, les fonds européens étant limités. « La France touche en moyenne un total d'environ 2,8 milliards d'euros de fonds européens pour l'environnement, dit Lucas Globensky, alors que pour mener à bien la transition énergétique, il faudrait entre 45 et 60 milliards d'euros d'investissement chaque année. » Conclusion : il faudrait plus d'argent, donc plus de recettes. Même si les questions fiscales demeurent le pré carré des États membres, Neil Makaroff attend beaucoup des futurs eurodéputés : « Des discussions sont actuellement en cours sur la répartition des 1.200 milliards d'euros de budget pour la période 2021-2027, dit-il. Les parlementaires peuvent orienter les enveloppes vers la transition écologique. »
L'hémicycle du bâtiment Paul-Henri Spaak, lieu de travail du Parlement européen à Bruxelles.
Autre enjeu essentiel auquel devront se confronter les futurs élus, la réforme de la politique agricole commune (PAC). « L'UE a jusqu'ici été très lente pour modifier son approche vers une agriculture plus écologique », dit Lucas Globensky. « Les neuf milliards d'euros d'argent public qui tombent en France tous les ans doivent servir à soutenir ceux qui ont fait la conversion au bio et surtout à aider tous les autres à se convertir », soutenait également M. Jadot.
Outre le pouvoir législatif et budgétaire, les députés peuvent mener des commissions d'enquête comme celle sur le Diesel Gate ou l'évaluation des pesticides. Ils sont également d'intéressants pourvoyeurs de fonds pour leurs partis nationaux. Ceux-ci récupèrent chaque année une part des 30 millions d'euros distribués par le Parlement européen aux différents groupes. Les parlementaires reversent également une part de leur indemnité (6.600 euros net par mois) à leur mouvement politique.
In fine, la balance écologique pencherait donc plutôt du côté du Parlement européen. Tout en admettant un certain nombre de limites, Neil Makaroff veut y croire : « Pour gagner la bataille climatique, ce n'est pas à 65 millions de Français qu'on y parviendra, mais à 500 millions d'Européens », dit-il. « L'Europe permet à de nombreux pays d'aller plus loin dans leurs ambitions écologiques, souligne aussi Lucas Globensky. Même si cela paraît insuffisant, la Pologne n'aurait jamais fait de telles avancées, par exemple sur la préservation de la forêt primaire de Bialowieza. »
ÉLECTIONS EUROPÉENNES, MODE D'EMPLOI
Le 26 mai 2019, 705 eurodéputés seront élus en Europe, pour un mandat de cinq ans, dont 79 députés français (74 si les Britanniques envoient finalement des élus au Parlement). Les électeurs votent non pas pour une seule personne, mais pour une liste de candidats déposée par un parti de leur pays, menée par une tête d'affiche. 34 listes ont été déposées en France. Le scrutin est à un seul tour et à la proportionnelle. Cela signifie que les partis ayant obtenu au moins 5 % des suffrages bénéficient d'un nombre de sièges proportionnel à leur nombre de voix. Les listes ayant recueilli au moins 3 % des suffrages exprimés voient leurs frais de campagne remboursés.