Chantal Jouanno préside depuis quelques mois la Commission nationale du débat public. Dans cet entretien avec Reporterre, elle affirme son indépendance à l'égard du gouvernement et sa mission de faire entendre la parole du public. Son dossier majeur : le prochain débat sur le sujet brûlant des déchets radioactifs.
Chantal Jouanno est la présidente de la Commission nationale du débat public depuis mars 2018. Elle avait auparavant collaboré avec Nicolas Sarkozy, présidé l'Ademe, été secrétaire d'Etat à l'écologie puis sénatrice. Elle a quitté la politique en 2017.
Reporterre Vous avez fait le choix de quitter la politique, d'aller dans un cabinet professionnellement intéressant et, peut-être, très rémunérateur. Pourquoi avez-vous accepté de prendre la tête de la Commission nationale du débat public (CNDP) ?
Chantal Jouanno Parce que je suis formatée « intérêt général ». Je suis issue de l'État avant d'être issue de la politique ! Je me suis spécialisée dans les questions de l'environnement par hasard, je n'ai pas peur de le dire, et cela a développé ensuite des convictions.
On se sent un devoir de faire quelque chose. Il y a aujourd'hui de grosses transitions à réaliser et c'est le moment ou jamais.
Comment définir le rôle de la CNDP ?
Il est de faire respecter le droit à l'information et à la participation. C'est un droit issu de la convention d'Aarhus. Il reste très contesté par la plupart des États, y compris en France, où la Charte de l'environnement est passée aux forceps. Et quand la CNDP est née, il a fallu plus de deux ans pour l'installer !
Notre rôle n'est pas d'être une agence d'organisation de débats, mais de faire respecter un droit à l'information et à la participation. Je demande à tous les membres de la Commission d'aller chercher l'information. Quand il y a un doute, ils doivent organiser des ateliers de controverse pour montrer les arguments des uns et des autres. Ils ne doivent pas prendre parti entre ces différents arguments mais les donner à voir. On n'exclut par ailleurs aucun sujet dans les débats. Le maître d'ouvrage voudrait qu'on ne parle que de certains sujets. Il pense toujours que le débat consiste à faire de la pédagogie pour expliquer que son dossier est génial. Mais un débat public doit fonctionner dans le sens inverse : ce n'est pas au décideur d'éclairer le public, c'est au public d'éclairer le décideur.
Pourtant, on a l'impression que la Commission sert à faire accepter les projets. Un seul débat a conduit à l'annulation d'un projet, celui d'un terminal pétrolier au port du Havre-Antifer.
Il y a aussi eu récemment un débat public à La Réunion, sur le projet de route des Géraniums, à l'issue duquel le maître d'ouvrage a annoncé qu'il abandonnait le projet. Mais, si je commence à expliquer qu'on arrête les projets après un débat public, je vais me faire beaucoup d'ennemis...
Peut-être aussi beaucoup d'amis ?
Oui, aussi. Mais notre rôle n'est pas de faire capoter les projets. Il est d'éclairer les décideurs pour qu'ils prennent la bonne décision, soit de poursuivre les projets, soit de les arrêter, soit de les modifier. Et la très grosse majorité des projets sont profondément modifiés après le débat public. À la suite des 94 débats déjà achevés, 17 ou 18 projets ont été modifiés en reprenant un scénario du public porté pendant le débat.
Concernant le grand contournement ouest de Strasbourg (GCO), il y a eu des avis défavorables du Conseil national de la protection de la nature et de l'enquête publique, et des critiques de l'Autorité environnementale. Pourtant, le projet se poursuit. Cela ne pose-t-il pas la question de la manière dont avis et consultations sont pris en compte par le politique ?
Le maillon faible de toutes les lois qui ont encadré le débat public a toujours été sa prise en compte dans la décision. Il n'y a aucun lien obligatoire entre le débat public et la décision. Il est inscrit dans la loi que celui qui nous saisit est obligé de nous répondre dans les trois mois suivant la publication du bilan du débat pour nous dire les recommandations qu'il retient et celles qu'il ne retient pas. Il faut aussi qu'il nous explique pourquoi il les retient ou non. Mais il est libre de ne rien retenir. Et s'il ne retient rien, il n'y a pas de sanction !
Certes, la loi ne nous donne pas de poids dans la décision. Mais la réalité nous donne raison. Les questions, les arguments posés lors des débats publics restent présents au long de la vie ultérieure du projet. S'ils ne sont pas traités de manière rationnelle et argumentée, ils reviennent avec plus de conflictualité, plus de violence.
Le débat public sur le projet minier de la Montagne d'or, en Guyane, est le premier que vous avez piloté en tant que présidente. A-t-il fait bouger les lignes ?
Il était déjà lancé quand je suis arrivée. Mais il a clairement fait bouger les lignes. Le maître d'ouvrage a accumulé toutes les erreurs qu'on pouvait faire dans un débat public. C'est un cas d'école ! Il a commencé par refuser le principe du débat, par expliquer que le débat public ne le concernait pas et que, légalement, on n'avait pas à l'organiser. Ce faisant, il a créé une suspicion.
Deuxième élément, il a apporté des réponses laconiques aux différentes questions. En disant par exemple que « sur les risques, on va appliquer la loi », ou encore « l'approvisionnement énergétique, ne vous inquiétez pas, on saura faire ».
Troisième élément, et erreur fondamentale, il ne s'est pas adapté aux réalités du territoire, refusant d'aller rencontrer les autorités coutumières quand on a fait une réunion spécifique sur ce sujet.
Il a accumulé les erreurs jusqu'au bout. On a fait la restitution du bilan et des conclusions du débat public à Cayenne. Et lui l'évoquait en même temps lors d'une conférence de presse à Paris, alors même qu'il nous avait expliqué tout au long du débat que les métropolitains n'étaient pas concernés, qu'il s'agissait d'un débat guyanao-guyanais !
Donc oui, les lignes ont bougé. Le débat était consacré à la faisabilité du projet. Mais on a vu que le problème central était de savoir si l'on devait exploiter des mines d'or en Guyane, et comment. Cette question fondamentalement politique n'est pas réglée.
« Les nombreuses annonces gouvernementales faites pendant le débat sur la programmation pluriannuelle de l'énergie ont été vécues comme méprisantes par les gens qui participaient au débat, parce que cela signifiait que le gouvernement avait déjà tout décidé. »
N'est-ce pas le cas de tous les débats ? Il faudrait examiner la question de l'utilité d'un projet avant d'étudier ses modalités de réalisation.
Non, ce n'est pas toujours le cas. Par exemple, le principe du ferroviaire est partagé. Mais on a refait une typologie des arguments avancés dans les débats ferroviaires, et on a systématiquement retrouvé qu'il fallait rénover la ligne existante plutôt que d'en faire une nouvelle. La priorité des publics est la rénovation et l'amélioration de l'existant.
L'exploitation d'une mine d'or ou du pétrole, on a encore deux permis de recherche pétrolière, elle, interroge un modèle de développement.
Autre exemple : à La Réunion, il y a eu un débat sur un projet de contournement de la commune du Tampon, qui est vraiment embouteillée. Cela semblait un projet presque évident, avec la réduction des nuisances sonores, de la pollution... Eh bien, il y a eu beaucoup d'arguments autour du modèle de développement. Comme quoi les gens ne voulaient de cette voie rapide prévue pour un tourisme en autocar pressé. « Ce n'est pas notre modèle ! Nous, on veut un slow tourisme, un tourisme local adapté au mode de vie et à la culture de La Réunion », ont-ils répondu. Il y a aussi eu beaucoup d'arguments autour du thème de l'incompatibilité avec les engagements de la COP21.
En ce qui concerne les débats consacrés à la politique énergétique, que pensez-vous du fait que le Premier ministre n'a pas attendu le bilan du débat sur la programmation pluriannuelle de l'énergie pour annoncer le report de la baisse du nucléaire ?
Le Premier ministre est intervenu sur cette question de la baisse de la part du nucléaire. Mais ce qui est beaucoup plus embêtant, ce sont les nombreuses annonces faites pendant le débat sur des sujets concernant l'énergie. C'est vécu comme méprisant par les gens qui participent au débat parce que cela signifie que le gouvernement a déjà tout décidé.
Comment l'avez-vous vécu, en tant que présidente de la CNDP ?
Pas bien. Parce que c'est le gouvernement qui a demandé ce débat ! Cela décrédibilise sa démarche et sa sincérité.
Surtout, le problème est que le gouvernement traite la question de l'énergie dans des petits silos. Il ne donne pas à voir un écosystème global. Il traite d'un côté les économies d'énergie, de l'autre côté l'offre d'énergie. Le gouvernement est arrivé avec des questions hyper techniques, telles que le contenu carbone de l'énergie nucléaire. Mais ce n'était pas le sujet ! Les gens, eux, nous ont parlé des grands principes. Ils disaient : « Il faut revoir la gouvernance de l'énergie parce qu'on en a marre de ces grands projets qui tombent d'en haut. »
Parmi les décisions annoncées pendant le débat, il y a eu : la méthanisation, le photovoltaïque, la rénovation des logements, et l'hydrogène. Je n'ai pas le moyen de l'interdire. Mais je pense que ce n'est pas de bonne politique parce que ce n'est pas respectueux et qu'in fine cela ne conduit pas à de bonnes décisions.
Il faut avoir une vision globale parce qu'actuellement on n'y comprend rien. Vous avez des objectifs nationaux, des objectifs régionaux, on ne sait pas si les uns et les autres sont en adéquation. On ne comprend pas qui est responsable de quoi. Les gens veulent des objectifs territoriaux alors que toutes les décisions se prennent à Paris.
Le prochain débat que vous organiserez concerne le plan national de gestion des matières et déchets radioactifs (PNGMDR). Comment le mener si l'on ne connaît pas les résultats de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE), et en particulier le calendrier de fermeture des réacteurs nucléaires, sachant que l'un influe l'autre ? Par exemple, si tous les réacteurs fonctionnant au combustible Mox étaient fermés, cela poserait la question de l'avenir de la filière de retraitement des combustibles nucléaires usés.
Le PNGMDR est un plan de gestion. Dans l'esprit de la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), qui nous a saisis, nous allions traiter les questions spécifiques à ce nouveau plan en considérant que le reste était acquis. Mais je leur ai dit que nous ne pouvions pas partir comme ça. Premièrement, il faut expliquer aux gens le système global des matières et déchets radioactifs, comment il fonctionne, quels sont les circuits. Cela n'est pas connu. Tout le monde s'est focalisé sur Bure, mais la gestion des déchets radioactifs va bien au-delà.
Deuxièmement, la DGEC ne peut pas considérer qu'on ne va traiter que les questions qui l'intéressent. Le débat public va porter sur toutes les questions qui intéressent le public. À la DGEC ensuite d'entendre ce sur quoi le public s'est exprimé et les arguments avancés. Par exemple, le gouvernement a des interrogations sur ce qu'on appelle le « seuil de libération des déchets radioactifs à très faible activité ». Mais le public, lui, veut parler de l'opportunité du retraitement remis en cause dans de nombreux pays, des transports, de la spécialisation ou non de certains territoires dans la gestion des déchets... y compris des alternatives à Bure ! Et nous n'avons pas besoin de l'autorisation de la DGEC pour poser ces sujets sur la table, puisque nous sommes totalement indépendants.
Troisièmement, et cela répond à votre question sur la nécessité d'un calendrier de fermeture des réacteurs, il faut que nous travaillions avec tous les scénarios, et pas seulement avec ceux de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra), afin que les gens puissent débattre.
Par qui seront-ils produits ?
Normalement, c'est à la maîtrise d'ouvrage, donc la DGEC et l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), de fournir différents scénarios. Puis, durant le débat public, des ateliers d'experts et de controverse nous diront la crédibilité des hypothèses de ces scénarios.
Quand débutera le débat public sur le PNGMDR ?
Nous sommes sur une perspective de démarrage en décembre. Pour qu'un débat soit un bon débat, il faut un vrai temps de préparation. Nous commencerons donc le débat quand nous considérerons que le dossier du maître d'ouvrage est acceptable, parce que nous ne mettrons pas en débat un document indigeste et incompréhensible. Nous allons aussi essayer d'éviter de nous percuter avec les élections européennes.
Avez-vous déjà reçu le dossier ?
La commission particulière l'a reçu vers le 13 septembre.
Quel budget avez-vous demandé ?
Un bon débat public est forcément coûteux. C'est pourquoi je dis au gouvernement qu'il ne faut pas qu'il nous saisisse à tous crins, mais uniquement sur les grands sujets.
Ensuite, il est inimaginable, sur un dossier aussi conflictuel, où aucune erreur n'est possible, de se reposer sur des initiatives locales. C'est un problème d'indépendance et d'impartialité. De toute façon, nous n'aurions pas de candidat. J'imagine mal un élu dire qu'il veut absolument parler de déchets radioactifs sur son territoire ! Donc nous devrons tout piloter nous-mêmes, de A à Z.
À l'origine, le gouvernement pensait nous accorder la même somme que pour le débat public sur la PPE avec une petite rallonge, soit 600.000 euros. Je leur ai dit qu'à ce prix-là, il n'avait qu'à l'organiser lui-même, parce que nous ne le ferions pas.
J'ai regardé les coûts des précédents débats consacrés aux questions nucléaires. Le débat sur les options générales en matière de déchets radioactifs de 2005 avait coûté 2,4 millions d'euros ; celui sur Cigéo, en 2012, 1,2 million d'euros. J'ai demandé 1,4 million d'euros. C'est ce que nous avons calculé en estimant le nombre de réunions et les outils nécessaires.
« Le grand public fait systématiquement remonter le débat sur les valeurs et la politique, au sens de vie de la cité, contrairement aux experts. »
Les axes du débat émergent-ils déjà ?
La question des transports est un axe souvent voire systématiquement évoqué par le public. Sinon, l'opportunité du retraitement intéresse peut-être plutôt les experts parce que le public n'a jamais été consulté sur ce sujet auparavant. Et la question des territoires émerge fortement : est-ce qu'on concentre les déchets sur certains territoires spécialisés ou les éparpille-t-on ?
Lors de la conclusion du débat public sur la PPE, vous avez souligné la propension du public à porter le débat sur de grandes orientations et de grands principes, alors qu'il est censé porter sur un programme précis et circonscrit dans le temps. Cette situation ne risque-t-elle pas de se reproduire lors du débat sur le PNGMDR ?
C'est toute l'ambiguïté d'un débat dont le but est effectivement l'actualisation du PNGMDR, mais qui s'annonce aussi comme un débat sur les grandes options de gestion des matières et déchets radioactifs. Mais le dossier du maître d'ouvrage qui sera soumis au débat ne sera pas le PNGMDR au sens strict, qui est illisible. Il sera différent et forcément plus large, même s'il devra mentionner l'existence du PNGMDR et en évoquer les thématiques. Ensuite, les éclairages apportés par le public serviront à la rédaction du PNGMDR mais pourront aussi servir à toute autre décision que le gouvernement serait amené à prendre.
Le PNGMDR est un plan consacré à tout le cycle du combustible. Mais les installations du cycle sont éparpillées dans toute la France. Comment éviter que le débat se transforme en discussions sur des problèmes locaux Orano Malvési près de Narbonne, Cigéo à Bure, La Hague ?
Notre première action sera de donner à voir cet écosystème et de le faire comprendre, parce que tout le monde peut le comprendre. Il faut arrêter de croire qu'il faut avoir un doctorat en physique nucléaire pour comprendre comment ça marche. Dans toutes les réunions que nous organiserons, certaines auront sans doute des thèmes, mais on adoptera systématiquement cette approche globale, pour éviter que le sujet ne soit découpé en petites parties. Parce que c'est au niveau global que vont se poser les questions du retraitement, de la spécialisation ou non de certains territoires, etc. D'ailleurs, le grand public fait systématiquement remonter le débat sur les valeurs et la politique, au sens de vie de la cité, contrairement aux experts.
Les débats sur les déchets radioactifs intéressent-ils le public ?
Je ne doute pas que ça intéressera. Je n'ai aucune inquiétude (rires) !
Sera-t-il possible de demander des expertises complémentaires ?
Oui. Elles seraient financées sur notre budget propre, et non sur l'enveloppe dédiée au débat public.
Quand les sujets sont simples et connus, par exemple les conséquences hydrologiques d'une mine d'or, ça va. Mais quand les études complémentaires sont très techniques et que les controverses sur la nature de l'expertise sont nombreuses, on peut imaginer une rédaction conjointe du cahier des charges, avec les opposants et les partisans. Il s'agit d'une démarche assez longue, c'est pourquoi nous essayons d'anticiper en demandant à tous les acteurs quelles sont leurs attentes.
Y compris à des acteurs comme Greenpeace ou le réseau Sortir du nucléaire ?
Oui, à tous les acteurs !
Celles et ceux qui cherchent à informer le public sur les questions nucléaires se heurtent souvent au secret défense et au secret industriel. La CNDP peut-elle obtenir que certains de ces documents soient publics ?
La loi ne met comme obstacle que le secret défense. Nous sommes tenus par cette législation. Si l'on nous oppose le secret défense, nous ne pouvons rien. Mais nous dirons que tel document nous a été refusé.
« Si certains opposants ne peuvent pas s'exprimer à Bure, nous ferons le tour de France, ils pourront ainsi s'exprimer ailleurs. »
On constate beaucoup de scepticisme à l'égard de ce débat de la part d'opposants au nucléaire. Or, à Bure, plusieurs personnes qui ont gagné des procédures juridiques contre l'Andra sont sous contrôle judiciaire ou sous le coup d'interdictions de territoire. Comment organiser ce débat si des personnes aussi importantes ne peuvent pas s'y exprimer ?
Nous sommes une autorité indépendante. Du coup, nous dialoguons avec tout le monde. Nous demandons aussi aux opposants ce qu'ils attendent du débat et dans quelles conditions ils accepteraient de débattre. Cependant, nous n'avons pas les moyens d'arrêter les procédures légales.
Mais tout le monde peut s'exprimer lors d'un débat public. Si certains opposants ne peuvent pas s'exprimer à Bure, nous ferons le tour de France, ils pourront ainsi s'exprimer ailleurs. Toutes les paroles nous intéressent, sans condition. Et il n'y a pas de sujet tabou, pas de sujet interdit.
Le boycott du débat par les antinucléaires affecterait-il le débat ?
Il ferait perdre énormément d'intérêt au débat. Celui-ci serait quand même l'occasion pour le grand public de mieux comprendre ces sujets, aujourd'hui préemptés par quelques experts qui les enferment dans un vocabulaire hyper compliqué. Mais il n'aurait pas toute sa partie « droit à la participation », qui est justement l'intérêt du débat public, qui permet à chacun de s'exprimer et de donner à voir ses arguments de manière visible et accessible.
15458), qui réalise chaque année avec son équipe un World Nuclear Status Report, dit avoir refusé de participer au débat public sur la PPE, au motif « qu'en France, les décisions ne sont pas prises démocratiquement. Elles sont prises par la technocratie ».
C'est le problème du rapport à la décision dont nous parlions tout à l'heure. On ne peut pas garantir que la position du décideur sera conforme aux conclusions du débat. Mais l'intérêt d'un débat public est qu'il oblige le décideur à argumenter, à justifier les raisons pour lesquelles il ne retient pas une option.
Deuxièmement, un débat présente quand même l'intérêt d'informer le public. Les experts ont leurs mots qui ne sont pas toujours accessibles. Nous veillons à les retranscrire dans un langage compréhensible pour tous. Le débat donne donc à voir aux citoyens l'ensemble des arguments.
Le dernier élément, celui par lequel j'aurais dû commencer, est que dans les autres types de débats, qui ne sont pas sous l'égide de la CNDP, certaines paroles ont plus de poids que d'autres. On donnera plus de temps de parole à l'Andra, au ministère, et on n'inscrira peut-être pas dans le compte-rendu l'argument du citoyen anonyme. Mais le principe d'équivalence le fait que les uns et les autres aient le même temps de parole d'une part et qu'on accorde le même poids aux arguments de l'Andra et du ministère qu'à ceux d'un expert ou de Monsieur Machin d'autre part est inscrit dans les fondamentaux de la CNDP. Ce qu'on donnera à voir à la population dans le bilan global sera soumis à ce principe. Si bien qu'il aura beaucoup plus de poids que les débats classiques qui font parler les uns et ne retranscrivent même pas les propos des autres.
« Je n'ai aucun moyen légal ou autre de garantir que les arguments du débat public seront pris en compte dans la décision. Mais le poids de la parole publique compte. On ne peut pas durablement l'ignorer. »
Le débat de 2005 sur les déchets radioactifs a conclu qu'il fallait également étudier leur entreposage en surface, mais la loi de 2006 n'a retenu que leur enfouissement en profondeur. Il est ressorti du débat sur Cigéo en 2013 qu'il fallait prendre son temps et ne pas décider tout de suite, mais un an après, une loi a engagé le projet. Comment surmonter le fait que peut-être, voire vraisemblablement, les décisions ne tiendront pas compte de ce qui se sera dégagé du débat public ?
Je n'ai aucun moyen légal ou autre de garantir que les arguments du débat public seront pris en compte dans la décision. Mais le poids de la parole publique compte. On ne peut pas durablement l'ignorer. Et, dans ce débat public sur le PNGMDR, la question de ces options alternatives à l'enfouissement sera ouverte. Si le public veut débattre de ce sujet et il le voudra, c'est évident on mènera à son propos un travail spécifique, comme un atelier de controverse, pendant le débat public.
La CNDP ne peut garantir la prise en compte de ses conclusions. Cela est-il satisfaisant ? Ne faudrait-il pas réformer son rôle ?
Non, cet état de fait ne me semble pas satisfaisant. Il faudrait, pour améliorer la prise en compte de la parole publique, que le décideur dise explicitement sous quelles conditions il reprendra certains arguments, et ce dès la saisine de la CNDP. Par exemple, pour un débat sur le seuil de libération des déchets radioactifs, qu'il dise que si la majorité des arguments sont contre ce seuil, il reprendra cette orientation. Typiquement, nous n'avons pas entendu de partisan au projet de mine Montagne d'or ; eh bien ! le décideur aurait pu dire dès le départ que, s'il n'y avait pas d'expression en faveur du projet, il en tiendrait compte. On aurait pu aussi imaginer qu'il y ait à l'issue du débat public, par exemple celui sur la PPE, un débat national avec la présentation des conclusions et des arguments par la CNDP, puis un vote sur chacune des recommandations et chacun des arguments à l'Assemblée nationale et au Sénat.
Maintenant, je ne vais pas vous mentir, je pense que ça n'aura jamais lieu. Personne ne réformera la CNDP pour aller plus loin parce que la démocratie représentative, élue, considère que la démocratie directe, ou environnementale en tout cas, est une menace pour elle. Aller plus loin dans la prise en compte du débat public reviendrait à remettre en question l'ensemble du système institutionnel et représentatif.
- Propos recueillis par Hervé Kempf et Émilie Massemin