En France, la majorité du réseau autoroutier a été concédée à des sociétés privées, dont les géants Eiffage, Vinci et Abertis. En démantelant ce service public, l'État français s'est privé de dizaines de milliards d'euros de revenus qui auraient pu financer, par exemple, le ferroviaire.
Les barrières ont été levées et les caméras de surveillance couvertes par des sacs poubelles : samedi 29 août, des milliers de vacanciers de retour à Paris n'ont pas eu à payer le péage de Saint-Arnoult, dans les Yvelines, sur l'autoroute A10. Avec ses dix voies en entrée et vingt-huit voies en sortie, il est considéré comme « le plus grand péage d'Europe ». Pendant deux heures, cet après-midi là, des Gilets jaunes y ont mené une opération « péage gratuit », et ont été remerciés à coups de klaxon par les conducteurs.
« Depuis le 17 novembre 2018 et les débuts du mouvement, de nombreuses opérations de ce type ont été organisées un peu partout en France », raconte Elyes, membre du collectif « Gilets jaunes constituants ». À l'origine de ces actions, « un sentiment de colère, d'injustice : le cas des autoroutes est emblématique de ces biens communs qu'on enlève aux Français, tempête-t-il.
On nous explique que l'argent ne tombe pas du ciel, mais les gens qui nous gouvernent nous privent d'une manne financière considérable en les privatisant. »
En France, la plus grande partie du réseau autoroutier - plus de 9.100 km - a été concédée à des sociétés à capitaux privés ou publics, qui entretiennent et exploitent les autoroutes. En contrepartie, elles perçoivent l'argent des péages. Or, l'État français, qui était propriétaire de ces sociétés, s'en est progressivement désengagé à partir de 2002, au moment où les autoroutes commençaient à devenir rentables. Il s'est ainsi privé de dizaines de milliards d'euros de revenus qui auraient pu financer, par exemple, le ferroviaire.
Ces derniers mois, une commission d'enquête sénatoriale, saisie par le groupe centriste, s'est penchée sur le contrôle, la régulation et l'évolution de ces concessions autoroutières. Ses conclusions devraient être adoptées et publiées ce mercredi 16 septembre. Selon les informations de Reporterre, la commission devrait recommander un contrôle et un encadrement précis de ces contrats et formuler des propositions pour que l'État ait plus de poids dans la relation avec les sociétés concessionnaires d'autoroutes.
Une fois les investissements remboursés, les péages devaient être supprimés
Car de poids, l'État n'en a plus beaucoup dans le domaine, pourtant décisif pour la circulation des citoyens en l'absence d'un réseau ferré dense. L'histoire des autoroutes françaises est celle d'un service public qui a été démantelé avec la complicité de l'État, contre l'intérêt de l'État et des citoyens français, comme le montre notre confrère de Mediapart, Laurent Mauduit, dans son livre Prédations (ed. La Découverte, 2020). « C'est certainement un vol extraordinaire, qui en dit long sur la nature "rapace" du capitalisme dans lequel la France est en train de verser », écrit-il.
Les concessions autoroutières se sont développées dans les années 1950. Elles ont permis à l'État de financer le déploiement des autoroutes avec des investisseurs privés. La construction, l'entretien, l'exploitation de l'infrastructure autoroutière leur ont été confiés pour une durée définie de trente-cinq ans à l'origine, sans cesse prorogée. En échange, les usagers des autoroutes devaient s'acquitter d'un droit d'utilisation, par le péage. En réalité, la construction des autoroutes a donc été payée par leurs usagers. Une fois les sociétés d'économie mixte remboursées de leurs investissements, les péages devaient être supprimés. Ce n'est jamais arrivé.
Préparée au début des années 2000 par le gouvernement socialiste de Lionel Jospin, qui a décidé d'ouvrir au privé le capital des sociétés concessionnaires, la privatisation de la gestion des autoroutes a été mise en œuvre par Dominique de Villepin. Dès son discours de politique générale, en juin 2005, le nouveau Premier ministre a annoncé qu'il allait privatiser les sociétés d'économie mixte. « L'argument qu'il a mis en avant était celui du désendettement, a expliqué à la commission d'enquête sénatoriale Gilles Carrez, qui était rapporteur UMP du budget lors de la privatisation. Pour ma part, bien qu'étant rapporteur du budget, je n'ai pas très bien compris cet argument. »
En 2006, les sept principales sociétés concessionnaires d'autoroutes contrôlées par l'État ont été vendues à Vinci, Eiffage et Abertis, trois géants du bâtiment et des travaux publics. Montant de l'opération ? 14,8 milliards d'euros, ainsi que le transfert d'une dette de 20 milliards d'euros. « Une somme ridicule au regard de ce que les autoroutes peuvent rapporter », estime le sénateur communiste du Nord, Éric Bocquet, vice-président de la commission des finances.
« La privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes est d'autant plus regrettable qu'après avoir investi pendant des décennies pour construire les autoroutes françaises, elles allaient tout juste devenir profitables et permettre à l'État d'engranger des sommes importantes pour abreuver le secteur ferroviaire et contrer le tout-bagnole », renchérit l'économiste Maxime Combes, interrogé par Reporterre.
Ce sont finalement les acquéreurs qui en ont profité, « bien aidés par des contrats totalement déséquilibrés, qui ont favorisé leurs profits », poursuit Maxime Combes. L'État a, par exemple, toléré que les tarifs des péages augmentent plus vite que l'inflation, tous les 1er février. « Ce n'est autre qu'un racket des usagers des autoroutes, mis au point avec la complicité de l'État », dénonce Raymond Avrillier. Ce militant écologiste est à l'origine du scandale de la privatisation de la régie des eaux à Grenoble, qui a débouché sur la condamnation de l'ancien maire Alain Carignon. Il a aussi révélé l' affaire des sondages de l'Élysée, sous la présidence de Nicolas Sarkozy.
Un rapport de la Cour des comptes publié en 2013, et un avis de l' Autorité de la concurrence un an plus tard, ont ainsi mis en lumière « la rentabilité exceptionnelle » des autoroutes, « assimilable à une rente ». Les 14,8 milliards d'euros déboursés ont été amortis en moins de cinq ans par les acquéreurs. Contactée par Reporterre, l'association des sociétés françaises d'autoroutes (AFSA) estime que ces rapports « sont maintenant très anciens ». Mais selon le rapport de l'Autorité de régulation des transports (ART), publié fin juillet 2020, en 2019, le taux de rentabilité des concessionnaires historiques s'établissait à 7,8 %. Une rentabilité stable, voire légèrement en hausse depuis 2017. « L'État s'est assis sur des sommes colossales qui auraient dû servir l'intérêt général, plutôt que de nourrir la fortune de groupes puissants et de leurs actionnaires », dit Éric Bocquet. Depuis 2006, les actionnaires des sociétés autoroutières ont touché 30,6 milliards d'euros de dividendes.
« Les marges énormes dégagées par les sociétés concessionnaires ont également été permises par une réduction drastique du nombre de leurs employés », dénonce Raymond Avrillier. Les charges de personnels ont diminué de façon constante depuis 2006. Sur l'ensemble des sociétés, en 2017, l'Autorité de régulation des transports (nommée Arafer jusqu'en octobre 2019) comptabilisait 338 équivalents temps plein en moins, sacrifiés par la généralisation du télépéage et de la téléassistance - payés par les usagers, via les hausses de tarifs des péages. « Avant, j'encadrais 28 salariés sur quatre gares de péage, expliquait Paul Bée, délégué CGT Sanef, à l'Humanité en janvier 2019. Aujourd'hui, sur le même secteur, nous sommes sept salariés en roulement ! »
« En somme, l'État a capitulé. »
Le 9 avril 2015, le ministre de l'Économie Emmanuel Macron et la ministre de l'Écologie Ségolène Royal - dont la directrice de cabinet n'était autre qu' Élisabeth Borne, ex-directrice de concessions chez Eiffage - ont donné encore plus d'avantages aux sociétés concessionnaires. Les deux ministres ont signé un protocole d'accord engageant l'État à compenser intégralement le gel des tarifs décidé en 2015 par « des hausses de tarifs additionnelles [des péages] les 1er février de chaque année de 2019 à 2023 ». Par cet accord, nombre de contrats de concessions, qui étaient sur le point d'arriver à terme, ont aussi été prolongés.
Enfin, comme l'a écrit notre consœur de Mediapart Martine Orange, « l'État s'est engagé à compenser tout, la moindre modification de la fiscalité générale, des obligations nouvelles qui pourraient leur être imposées, des changements qui pourraient survenir ». « En somme, l'État a capitulé », soupire Éric Bocquet.
Les ministres opposés à cet accord ont été écartés des négociations. « Mon ministère a été très largement tenu à l'écart de ces discussions et je le regrette beaucoup » a notamment déclaré à la commission d'enquête sénatoriale Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget de 2014 à 2017. Par ailleurs, Ségolène Royal a déclaré à la commission, sous serment, qu'elle avait signé en 2015 ce protocole sans connaître son contenu, et qu'elle en a pris connaissance en 2019 uniquement grâce à l'action de Raymond Avrillier, qui a obtenu par le Conseil d'État que ce protocole soit rendu public.
Car le détail du protocole d'accord est longtemps resté secret, au grand dam d'Avrillier, qui s'est battu pendant des années pour le connaître. « Cet épisode révèle toute l'opacité qui prévaut dans les relations entre les sociétés concessionnaires et l'État », dénonce-t-il. Il a d'abord saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) pour en obtenir une copie, sans succès, puis porté l'affaire devant le tribunal administratif, qui lui a donné raison. Emmanuel Macron a formulé un ultime recours devant le Conseil d'État, qui a désavoué le président de la République le 21 mars 2019.
Raymond Avrillier a ainsi obtenu la publication du protocole d'accord, qu'il juge « manifestement contraire à l'intérêt général, décidé par deux ministres incompétents, puisqu'ils se sont engagés dans des décisions fiscales et de redevances, des compétences qui relevaient d'autres ministres et du Parlement ». Il a de nouveau saisi le Conseil d'État, cette fois dans l'espoir de faire annuler l'accord, mais il a été débouté le lundi 13 juillet 2020.
« Les citoyens doivent se réapproprier la gestion des autoroutes »
Loin d'être résigné, Raymond Avrillier exhorte « nos élus et les militants, notamment écologistes, insoumis, communistes ou socialistes, à passer des incantations aux actes, à reprendre le contrôle de ces concessions, pour que nous puissions décider de ce que nous voulons faire de ce bien commun ». « Face à un État gangrené par les lobbies, complètement inopérant à défendre l'intérêt général, les citoyens doivent se réapproprier la gestion des autoroutes », renchérit Elyes, des Gilets jaunes constituants.
Que faire pour y parvenir ? « On peut attendre que les autoroutes reviennent dans le giron de l'État, à l'horizon 2031-2036, ou bien décider de se les réapproprier avant, dit Maxime Combes. Dans tous les cas, il faut absolument arrêter de prolonger ces concessions. Dans un contexte de changement climatique, il est primordial que l'État ait la mainmise sur les infrastructures stratégiques qui ont le plus d'impact sur les émissions de gaz à effet de serre. »
À plusieurs reprises, des députés et des sénateurs de gauche ont proposé des lois et des amendements consistant à renationaliser les sociétés concessionnaires d'autoroutes. « C'est le chemin pris par l'Espagne, une option qu'il faut considérer très sérieusement, dit Éric Bocquet. Les dividendes des sociétés concessionnaires pourraient alors être affectées à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), chargée de coordonner le financement de grands projets d'infrastructures de transport. L'État pourrait alors mener une politique beaucoup plus écologique en matière de transport. » Créé en 2004, cet établissement public censé favoriser le fret a été amputé d'une importante source de financement lors de la privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes.
« En reprenant la main sur les autoroutes, on pourrait aussi développer des tarifications évolutives aux péages, qui pourraient être modulées en fonction des autres dispositifs de transport public disponibles, propose Raymond Avrillier. En d'autres termes, pour inciter des usagers à prendre un train, on pourrait augmenter temporairement le prix des péages sur la portion d'autoroute qui fait le même trajet. »
Là où le bât blesse, c'est que pour résilier les contrats de concession, l'État est tenu d'indemniser les détenteurs des contrats de concession. Le coût de la résiliation de ces contrats, qui expirent entre 2031 et 2036, varie entre vingt et cinquante milliards d'euros, selon les estimations. « Mais si elle le souhaitait, la France pourrait tout à fait emprunter pour y parvenir, sachant qu'elle serait remboursée en quelques années vu la rentabilité des sociétés d'autoroutes », dit Maxime Combes.
Le gouvernement, lui, penche toujours pour le modèle concessif. Alexis Kohler, secrétaire général de l'Élysée et Bruno Le Maire, ministre de l'Économie et directeur du cabinet de Dominique de Villepin de 2006 à 2007, l'ont défendu devant les sénateurs. « C'est avec plaisir que je viens défendre devant vous des choix qui restent cohérents avec ma vision de la politique économique et du rôle de l'État dans l'économie, a déclaré Bruno Le Maire. L'État devait se concentrer sur son rôle de concédant, et je continue à le penser pour d'autres infrastructures : le rôle de l'État n'est pas de gérer des autoroutes ou des péages. »
Élisabeth Borne, qui était encore ministre de la Transition écologique et solidaire lorsqu'elle a été auditionnée, ne s'est pas non plus opposée à une conservation du modèle concessif, à condition d'« introduire des clauses de revoyure, comme pour les autres actifs régulés, afin de s'assurer de l'absence de surrentabilité. Il faut également un régulateur fort. » Elle a dit plaider pour que les sociétés concessionnaires « accompagnent le développement des mobilités propres sur leur réseau - c'est-à-dire les véhicules électriques qui, comme l'enquête de Reporterre l'a montré, sont loin d'être propres - , par l'implantation de bornes de recharge et en incitant les usagers au covoiturage ou aux véhicules propres ». Durant l'été 2019, le secrétaire d'État chargé des Transports Jean-Baptiste Djebbari avait, lui, proposé la création d'« une société à capitaux publics » chargée de reprendre « l'exploitation des autoroutes à la fin des concessions ». Mais l'ex-parlementaire a fait le constat, devant les sénateurs, que sa solution « n'a pas prospéré ».
Du côté des groupes privés qui détiennent la poule aux œufs d'or, l'appétit vient en grignotant de nouvelles portions de routes, y compris des grands projets inutiles et imposés : en 2016, le groupe Vinci a signé avec le ministère de l'Écologie un contrat de concession de 54 ans pour la construction et l'entretien du Grand Contournement ouest (GCO) de Strasbourg. « On voit bien que la tendance est à fournir toujours plus de concessions au privé, avec des projets de bretelle, d'élargissement, de nouvelles liaisons », déplore Raymond Avrillier.
L'association des sociétés françaises d'autoroutes (AFSA) milite même pour obtenir la privatisation des routes nationales, qui représente près de 10.000 kilomètres de voies, pour « soulager le budget de l'État en pérennisant les capacités d'entretien du réseau ». En juin 2019, elle a obtenu une première victoire : pour financer les travaux reliant la ville de Gap aux stations de ski, le député des Hautes-Alpes Joël Giraud (En Marche) a fait passer dans la loi d'orientation des mobilité (LOM) un amendement allant dans le sens d'une extension des concessions d'autoroutes pour les axes routiers qui leur sont accolés.
« Renationalisation, retour dans le giron public au terme des contrats, ou prolongation du modèle des concessions... La bataille idéologique qui se joue en ce moment est capitale pour définir les politiques publiques de mobilité qu'on pourra mener demain, dans le contexte de la transition écologique », analyse le sénateur Éric Bocquet, lequel espère que les conclusions de la commission d'enquête, attendues ce mercredi 16 septembre, « constitueront une nouvelle arme pour la lutte citoyenne pour récupérer du pouvoir de décision sur la gestion des autoroutes, ce bien commun ».
Sollicitée pour un entretien, l'AFSA n'a pas donné suite à la demande de Reporterre, mais lui a envoyé plusieurs documents, dont un « Vrai ou faux » sur les concessions autoroutières et un corps de mel précisant « que le mécanisme de la concession à la française a permis la réalisation un réseau de 9.200 km d'autoroutes à haut niveau de sécurité et de services, (...) financé et construit par les sociétés concessionnaires en un temps très bref compte tenu des investissements réalisés et pour l'essentiel sans recours aux fonds publics, grâce au principe de l'utilisateur-payeur ». La société Vinci a renvoyé Reporterre à l'audition de Pierre Coppey, président de Vinci Autoroutes, devant la commission d'enquête sénatoriale. Eiffage n'a pas répondu.
Source : Alexandre-Reza Kokabi pour Reporterre
Photo :
chapô : A36. gasdub / Flickr
Péage Saint Arnoult. Gilets jaunes constituants.
Éric Bocquet et Sénat. Alexandre-Reza Kokabi / Reporterre
A36. Thomas Bresson / Flickr
Péage Tallard (05). Eric Allix Rogers / Flickr