Le groupe parlementaire Unidos Podemos, En Comu Podem y En Marea a élaboré une proposition aux fins de débattre du contenu d'une future loi visant à protéger l'État et ses habitants des activités des fonds vautours. Ceux-ci ont en effet particulièrement ciblé l'Espagne en profitant de la crise immobilière, qui a favorisé le transfert d'énormes patrimoines immobiliers au secteur bancaire. Ces immeubles se sont transformés en actifs toxiques sous l'effet conjugué de la faible demande dont ils faisaient l'objet et de la crise financière, et les fonds vautours ont alors eu tout loisir d'acquérir nombre d'immeubles et d'hypothèques à des prix extrêmement faibles. La crise de la dette publique, provoquée par la politique économique dominante dans la zone euro, qui a mené à l'imposition de politiques d'austérité et de privatisations a également engendré pour ces fonds des occasions d'acquérir du patrimoine public ou d'obtenir des concessions à des prix très inférieurs à ceux du marché. C'est pour lutter contre cette situation que le groupe parlementaire a entamé cette démarche, qui à l'issue des débats devrait évoluer vers une véritable proposition de loi. Pour l'instant, du fait de la dissolution de l'Assemblée en vue des élections du 28 avril 2019, l'initiative est enregistrée et attend d'être débattue par le nouveau parlement.
A la Chambre des députés
Conformément aux dispositions du règlement de l'Assemblée, le groupe parlementaire confédéral Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea présente la proposition de loi suivante, relative à la protection de l'État face aux activités des « fonds vautours ».
Exposé des motifs
Les fonds dits « vautours » sont des fonds de capital-risque ou d'investissement qui achètent des titres de dette publique et d'autres actifs appartenant à des administrations ou des agents économiques considérés comme proches de la faillite. Le mode opératoire des fonds vautours consiste ainsi à acquérir des titres financiers d'États, d'entreprises ou de ménages qui se trouvent dans une situation financière difficile, le tout avec des rabais importants, qui permettront d'énormes bénéfices.
Lorsque les titres rachetés sont des titres de dette, leur stratégie consiste à les acquérir à un faible pourcentage de leur valeur nominale, puis à faire pression sur le débiteur, y compris par des poursuites en justice, pour obtenir le paiement de leur valeur faciale. Une autre stratégie consiste à remporter la propriété ou la concession de la gestion d'un service ou de l'exploitation d'une infrastructure, auparavant publics à un prix inférieur à celui du marché en jouant de leur influence politique et en profitant de la situation de tension fiscale des administrations publiques.
En d'autres termes, par la spéculation financière, les fonds vautours acquièrent à un prix très bas des actifs de pays et d'agents qui se trouvent dans une situation difficile pour ensuite en obtenir des bénéfices conséquents, soit en essayant de percevoir la totalité de la valeur nominale des titres de dette, soit, pour les titres ou actifs d'autres types, en faisant une plus-value ou en en tirant un profit sans rapport avec les sommes déboursées.
Ces fonds ont besoin pour agir que certaines conditions soient réunies : d'une part une situation critique qui fasse baisser le prix des actifs vendus, d'autre part une législation qui non seulement autorise ces achats éclairs à des fins lucratives, mais qui les rende aussi fiscalement avantageux.
L'Espagne a donné un exemple de ce contexte législatif propice par la loi 16/2012, publiée au Journal officiel le 28 décembre 2012, qui a modifié substantiellement les critères applicables aux fonds de placements immobiliers (les « SOCIMI », Sociedades Anónimas Cotizadas de Inversión en el Mercado Inmobiliario) en facilitant la création d'un régime actionnarial permettant aux grands fonds de réaliser des opérations immobilières en Espagne en s'acquittant d'un impôt minime.
Les activités des fonds vautours se concentrent presque toujours sur les secteurs dont le seul objet devrait être la satisfaction de besoins sociaux fondamentaux et non la prestation de services marchands. Actuellement, les fonds vautours spéculent non seulement sur les dettes publiques, mais aussi sur des secteurs comme le logement, la santé et les services de soin aux handicapés.
Certains exemples illustrent parfaitement cette situation : Blackstone a ainsi acquis à des prix dérisoires 40 000 hypothèques de la Cataluyna Bank - aux mains d'une institution publique telle que le FROB - et puis, pour seulement 5 milliards d'euros, le portefeuille immobilier de l'établissement Banco Popular, d'une valeur nominale de 30 milliards d'euros, ainsi que 1 860 habitations à loyer modéré qui appartenaient à la municipalité de Madrid, pour seulement 125 millions d'euros. Une partie de l'équipe municipale du PP (partido popular, conservateur) qui a conclu ces ventes a été condamnée par la Cour des comptes pour avoir vendu un patrimoine public bien en dessous de sa valeur sur le marché et avec de nombreux vices de procédures. De même, la vente, par le gouvernement régional du PP, de presque 3 000 logements publics appartenant à l'Instituto de Vivienda de Madrid (IVIMA, organisme municipal de logement) au fonds Azora-Goldman Sachs en 2013 constitue un exemple instructif.
Dans des cas comme ceux-ci, il est essentiel de dénoncer les préjudices énormes que les fonds vautours causent à la majorité de la population. C'est pourquoi nous proposons de lancer une initiative en vue de l'adoption d'une législation similaire à celle adoptée à l'unanimité par le parlement belge le 12 juillet 2015 pour lutter contre les activités des fonds vautours. L'esprit de cette loi est d'empêcher que des fonds disposant d'un pouvoir oligopolistique ou situés dans des paradis fiscaux puissent tirer profit de situations de crise financière qui touchent un État ou ses citoyens pour réaliser des bénéfices excessifs et illégitimes. En même temps, notre proposition entend constituer un pas supplémentaire vers la disparition des paradis fiscaux.
Soulignons au passage que cette loi belge a fait l'objet d'un recours par le fonds d'investissement NML Capital, dont le dirigeant n'est autre que Paul Singer, un investisseur bien connu, au motif qu'elle serait contraire au droit de l'Union européenne. Or, le 31 mai 2018, la Cour constitutionnelle de Belgique a confirmé la validité de la loi et sa conformité au droit européen et notamment à l'article 9 du règlement sur la loi applicable aux obligations contractuelles, dit Rome I. La Cour a en outre estimé que la loi était conforme à d'autres dispositions législatives européennes qui protègent certains droits et libertés d'éventuels obstacles ou interférences, comme le principe d'égalité, le droit de propriété, la libre prestation de services, le droit d'accès à un tribunal et le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires de l'UE, que le fonds vautour NML Capital invoquait à l'appui de sa requête en annulation de la loi.
La conformité de la loi belge au droit européen ayant été confirmée, les États européens doivent emprunter cette voie et adopter des lois similaires à celle de la Belgique pour mettre fin à la spéculation de ce type de fonds. C'est également ce que demande le Parlement européen qui, dans sa résolution du 17 avril 2018, appelle les États membres de l'UE à légiférer contre la spéculation des fonds vautours en suivant l'exemple de la Belgique.
L'État devrait pouvoir s'appuyer sur une loi selon laquelle lorsqu'un créancier poursuit ou obtient un avantage ou un bénéfice illégitime par l'achat d'un prêt ou de tout titre financier ou de propriété, ses droits vis-à-vis du débiteur sont limités au prix payé pour l'acquisition dudit prêt ou de ladite dette ou que si ce créancier a obtenu des titres de propriété par des privatisations, il puisse être exigé qu'il rembourse tout bénéfice ou plus-value illégitime. Une telle disposition pourrait mener à la révocation de la privatisation s'il venait à être démontré qu'elle a été réalisée en deçà des prix du marché ou que le processus de transfert de patrimoine est entaché de dol, de trafic d'influence ou de corruption.
Eu égard à ce qui précède, nous présentons cette proposition en vue de légiférer :
L'Assemblée prie instamment le gouvernement de promulguer, à la lumière des discussions sur les éléments exposés ci-après, une loi qui réponde à la nécessité de protéger le secteur public, les organismes et les entités qui lui sont liés, ainsi que les citoyens espagnols endettés à titre individuel, des agissements des fonds vautours :
1. Lorsqu'un créancier poursuit un avantage illégitime par l'acquisition d'un prêt ou d'un titre financier, ses droits vis-à-vis du débiteur sont limités au prix payé pour l'acquisition dudit prêt ou de ladite dette.
Quelle que soit la loi applicable à la relation juridique entre le créancier et le débiteur, aucune mesure exécutoire, conservatoire ou d'exécution forcée ne saurait être accordée en Espagne à la demande dudit créancier aux fins de recevoir un paiement en Espagne si ce paiement lui donnait un avantage illégitime tel que défini par la présente loi.
L'avantage illégitime est déduit de l'existence d'une disproportion manifeste entre la valeur d'achat du prêt ou de la dette obtenue par le créancier et la valeur faciale du prêt ou de la dette, ou entre la valeur d'achat du prêt ou de la dette et la somme demandée en paiement.
Pour constituer un avantage illégitime, l'un des critères suivants doit s'ajouter à la disproportion évidente dont il est question au paragraphe précédent :
- le débiteur se trouve en état avéré ou imminent d'insolvabilité ou de suspension de paiement au moment du rachat du prêt ou du crédit ;
- le siège du débiteur se trouve dans un État ou sur un territoire :
- A. qui figure sur la liste des pays ou territoires non coopératifs établie par le Groupe d'action financière (GAFI) ;
- B. dont les contributions fiscales sont significativement inférieures à celles qui ont cours en Espagne ;
- C. qui figure sur la liste des États qui refusent de négocier ou de conclure un accord prévoyant, conformément aux normes de l'OCDE, l'échange automatique d'informations en matière fiscale et bancaire avec l'Espagne depuis 2015.
- le créancier use systématiquement de recours judiciaires pour obtenir le remboursement du ou des prêts qu'il a rachetés auparavant ;
- le débiteur fait l'objet de mesures de restructuration ou de renégociation de sa dette auxquelles le créancier refuse de prendre part ;
- le créancier a abusé de la situation de faiblesse du débiteur pour négocier un accord de remboursement clairement déséquilibré ;
- le paiement des sommes réclamées par le créancier aurait un impact néfaste identifiable sur les finances du débiteur et pourrait mettre en péril sa viabilité socio-économique ;
- le remboursement intégral des sommes réclamées par le créancier aurait un impact défavorable identifiable sur les finances publiques de l'État débiteur et pourrait mettre en péril le développement socio-économique de sa population.
2. Ces mesures seront appliquées pour toute mise en œuvre des traités internationaux, du droit de l'Union européenne ou des traités bilatéraux.
Fait au palais de l'Assemblée nationale, le 15 février 2019.
Josep Vendrell Gardeñes,
Porte-parole du Groupe Parlementaire Confédéral de Unidos Podemos-En Comú Podem-En Marea.