Lorenzo Maria Pacini
Si è spesso sentito parlare di "esercito europeo", "difesa comune", "NATO europea", ma quasi mai le informazioni a riguardo sono state chiare e precise. Il sogno europeo di un esercito comune è nato morto nel 1954 - e continua a morire
Si è spesso sentito parlare di "esercito europeo", "difesa comune", "NATO europea", ma quasi mai le informazioni a riguardo sono state chiare e precise. Nell'immaginario collettivo dei cittadini europei, la difesa europea è un concetto vado, grigio, non definito, che viene evocato dai leader quando c'è bisogno di mostrarsi forti contro il nemico, ma viene poi negato quando c'è bisogno di operare in scenari operativi concreti. Una sorta di fantasma armato che non trova pace. Cercheremo di esplorare il castello dove risiede questo fantasma, per capire se davvero l'Unione Europea sarà in grado di sostenere le guerre che vuole combattere.
Un fantasma che ritorna
Nella primavera del 2025 un deputato italiano ha depositato alla Camera una proposta di legge per ratificare un trattato firmato a Parigi il 27 maggio 1952. Il testo istituiva la Comunità Europea di Difesa, prevedeva un esercito europeo con divisa e codice militare comuni, un bilancio unico e un Commissariato sovranazionale competente a decidere della guerra e della pace. Quel trattato non è mai entrato in vigore. L'Assemblea nazionale della Quarta Repubblica francese, nell'agosto del 1954, ne rinviò la ratifica - tecnicamente senza respingerlo, politicamente seppellendolo. Che nel 2025 un parlamento europeo si trovi a discutere la riesumazione di un documento clinicamente morto da settant'anni è un fatto che merita di essere preso sul serio, non come curiosità giuridica ma come sintomo.
Il sintomo è questo: l'Europa continua a non avere una difesa propria, e continua a rendersene conto solo quando la protezione altrui viene meno. Il ritorno del trattato del 1952 coincide con un doppio choc. Dal febbraio 2022 la guerra convenzionale è tornata sul continente con l'inizio del conflitto russo-ucraino; dal gennaio 2025 il ritorno di Donald Trump alla Casa Bianca ha reso incerta, e a tratti apertamente ostile, la garanzia di sicurezza statunitense su cui l'Unione ha riposato per settant'anni. La sequenza è nota, perché si ripete. Nel 1950 fu la guerra di Corea a mostrare che gli Stati Uniti potevano guardare altrove; oggi è il Pacifico, e prima ancora il disinteresse dichiarato di Washington per la sicurezza europea. In entrambi i casi l'Europa scopre la propria nudità militare nel momento esatto in cui la potenza tutrice distoglie lo sguardo.
Questo articolo ricostruisce la parabola del progetto di difesa comune lungo quattro tempi - la fondazione mancata, il lungo letargo intergovernativo, l'illusione dell'integrazione post-Lisbona, il ritorno del rimosso - e difende una tesi precisa. Il disegno di un esercito europeo ha custodito, in ciascuna delle sue stagioni, un nucleo di reale interesse politico: l'idea che l'Europa possa decidere autonomamente dell'uso della forza. Ma quel nucleo è rimasto costantemente inattuato, e non per una serie di sfortune contingenti. È stato disattivato da due condizioni strutturali che ne hanno accompagnato l'intera vicenda, agendo come le due ganasce di una tenaglia. La prima è interna: l'architettura costituzionale dell'Unione, costruita attorno alla sovranità intergovernativa degli Stati in materia di difesa, per cui ogni decisione militare richiede l'unanimità e nessuna istituzione europea possiede una volontà propria da spendere sul terreno strategico. La seconda è esterna: la subordinazione del continente a una potenza egemone, dapprima nella forma della tutela benevola, poi in quella dell'incapacità di emanciparsene. Le due ganasce non agiscono separatamente. Si rinforzano: la frammentazione interna rende necessaria la protezione esterna, e la protezione esterna rende superflua - e anzi indesiderabile per il garante - l'unificazione interna. È dentro questa presa che il progetto di esercito europeo è nato morto nel 1954, ed è dentro la stessa presa che rischia di rinascere morto oggi.
La ricostruzione si appoggia su una letteratura recente che ha riportato la questione al centro del dibattito, e su un raffronto con l'esperienza storica di lungo periodo. Ma la lettura che se ne propone non è quella prevalente. La storiografia dominante attribuisce i ripetuti fallimenti a un fattore ricorrente e quasi consolatorio: la mancanza di volontà politica. Si dice: se solo gli europei lo volessero davvero, l'esercito comune si farebbe. Questa spiegazione ha il difetto di tutte le spiegazioni che riducono un fenomeno strutturale a un difetto di carattere. La volontà politica non manca per pigrizia; manca perché il sistema è costruito in modo da non produrla, e da rendere razionale, per ciascun attore, non produrla. Mostrare questo - che l'impotenza militare europea non è un incidente ma un esito di sistema - è l'obiettivo delle pagine che seguono.
Un esercito che nasce già subordinato
Il progetto di difesa europea nasce, fin dal principio, dentro una cornice che ne condiziona il senso. Nel marzo 1948 Regno Unito, Francia e i tre paesi del Benelux firmano il Trattato di Bruxelles, primo accordo multilaterale di difesa collettiva del dopoguerra: un patto di mutua assistenza in caso di aggressione armata in Europa, modellato sull'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite. Il suo scopo ufficiale era la collaborazione economica e culturale; il suo scopo reale, la difesa. Ma già la sua genesi rivela la contraddizione che accompagnerà tutta la vicenda: il patto pensato per contenere un'eventuale rinascita della minaccia tedesca si trasforma, nel giro di pochi mesi, nello strumento per riarmare la Germania contro la minaccia sovietica.
Il passaggio decisivo è il 1949. Dodici nazioni, inclusi i cinque firmatari di Bruxelles, sottoscrivono il Trattato di Washington e fondano la NATO. La formula con cui Lord Ismay ne sintetizzò lo scopo - tenere i russi fuori, gli americani dentro e i tedeschi sotto - è più di una battuta. È la costituzione materiale della sicurezza europea per i settant'anni successivi. Il continente delega la propria difesa a una struttura in cui la potenza decisiva non è europea, e accetta come condizione della propria protezione la rinuncia a una capacità militare autonoma. Ogni successivo progetto di esercito europeo dovrà fare i conti con questo dato originario: l'Europa ha barattato l'autonomia strategica con la sicurezza, e chi fornisce la sicurezza non ha alcun interesse a restituire l'autonomia.
È in questo quadro che matura la Comunità Europea di Difesa. L'innesco è la guerra di Corea, scoppiata nel giugno 1950. Washington preme sulla Francia perché la Germania venga riarmata e possa contribuire alla difesa del mondo libero. Per Parigi la richiesta è un incubo: la ricostituzione di un esercito tedesco, appena cinque anni dopo la Liberazione, equivale a una sconfitta diplomatica. Jean Monnet elabora allora una risposta che è insieme geniale e ambigua, e che il presidente del Consiglio René Pleven presenta come propria. Se la Germania non può avere un esercito nazionale, avrà un esercito europeo: i contingenti tedeschi saranno disciolti dentro una forza sovranazionale a divisa unica, sotto comando comune, senza uno stato maggiore tedesco autonomo. Il riarmo tedesco viene così reso accettabile trasformandolo in integrazione europea.
Qui si trova il primo dato che la vulgata trascura. La CED non nasce da un impulso autonomo verso l'unità politica europea, ma come soluzione tecnica a un problema imposto dall'esterno: come riarmare la Germania senza spaventare la Francia, e soddisfare così una domanda statunitense. Il progetto più ambizioso di sovranazionalizzazione militare mai concepito in Europa è, alla radice, un espediente per gestire una pressione egemonica. Questo non ne diminuisce il valore - l'idea di un esercito integrato retto da istituzioni democratiche sovranazionali era, e resta, di straordinario interesse - ma ne rivela la fragilità congenita. Un edificio costituito per assorbire una pressione esterna dipende, per la propria stabilità, dal persistere di quella pressione.
Vale la pena soffermarsi su ciò che il trattato del 1952 effettivamente prevedeva, perché è la misura di quanto l'Europa abbia in seguito perduto. La CED integrava tutte le forze armate degli Stati partecipanti in un esercito comune, con divisa e codice militare unici, sottoposto a un comando unitario [Trattato di Difesa Comune Europea, Titolo I]. Il potere esecutivo era affidato a un Commissariato di nove membri, responsabile davanti a un Consiglio che rappresentava gli Stati e a un'Assemblea parlamentare che rappresentava i cittadini, sotto il controllo giurisdizionale di una Corte di giustizia [Trattato di Difesa Comune Europea, Titolo II]. Il finanziamento avveniva tramite un bilancio comune, e alla Comunità era attribuita competenza esclusiva sulla politica industriale della difesa, per garantire l'approvvigionamento del materiale militare [Trattato di Difesa Comune Europea, Titolo IV].
Il nucleo di interesse è precisamente questo: la CED dotava una comunità politica sovranazionale della capacità di decidere su questioni esistenziali - la guerra, la pace, la vita dei soldati - attraverso istituzioni democraticamente legittimate. Non era una coalizione di eserciti nazionali prestati temporaneamente, come la NATO o le missioni delle Nazioni Unite. Era un esercito che apparteneva a un corpo politico dotato di volontà propria. Sotto il profilo teorico, la CED apriva uno spazio concettuale che la scienza politica ha impiegato decenni a nominare: quello di forze armate autonome oltre lo Stato nazionale, ancorate non a un demos sovrano ma a una pluralità di popoli.
Ma lo stesso trattato che apriva questo spazio lo richiudeva immediatamente sul versante esterno. La CED era concepita per o perare in stretto coordinamento con la NATO: in caso di aggressione, le forze europee sarebbero passate sotto il comando del SACEUR, il comandante supremo alleato in Europa - cioè, di fatto, sotto comando statunitense. L'esercito europeo nasceva quindi come pilastro europeo della NATO, non come alternativa ad essa. La sua autonomia era circoscritta al tempo di pace e all'organizzazione; nel momento decisivo - l'uso della forza contro un'aggressione - la catena di comando risaliva a Washington. Questo è il paradosso costitutivo: il progetto più avanzato di autonomia militare europea incorporava, come propria condizione di esistenza, la subordinazione strategica alla potenza egemone. Non un difetto emendabile, ma il prezzo politico della sua stessa concepibilità.
Tra il 1953 e il 1954 il trattato fu ratificato da quattro dei sei firmatari: Paesi Bassi, Lussemburgo, Belgio e Germania - quest'ultima al prezzo di una riforma costituzionale voluta dal governo Adenauer. L'Italia non si oppose ma ritardò, sperando di usare la ratifica come merce di scambio per ottenere Trieste. A far crollare tutto fu la Francia, il paese che l'aveva proposto. Nell'agosto 1954 l'Assemblea nazionale approvò una mozione procedurale che rinviava la ratifica a data indeterminata, senza mai votare nel merito.
La spiegazione classica del fallimento individua due cause: l'assenza di sostegno degli Stati membri ai progetti federali e il mutamento dell'ambiente di sicurezza. La difesa, si dice, è materia di alta politica; gli Stati non cedono la sovranità militare a entità sovranazionali con la stessa facilità con cui integrano il carbone e l'acciaio. Egon Bahr riassunse la posizione francese in una formula memorabile: la Francia era pronta a morire per la Francia, non per la CED o per l'Europa. Nel frattempo la morte di Stalin nel 1953 e il consolidarsi della NATO come struttura di difesa permanente avevano attenuato l'urgenza: perché costruire un esercito europeo, se la NATO già garantiva la sicurezza?
Questa lettura coglie i fattori immediati ma ne manca la logica. Presentare il fallimento come somma di reticenza nazionale e allentamento della minaccia significa fermarsi alla superficie causale. La domanda vera è un'altra: perché la reticenza nazionale prevalse proprio sulla difesa, e perché l'allentamento della minaccia rese la CED superflua anziché più facile ? La risposta sta nella tenaglia. La CED chiedeva agli Stati di cedere la sovranità militare - la più intima delle sovranità - in cambio di un'autonomia strategica che, per costruzione, non avrebbero comunque ottenuto, poiché il comando ultimo restava al SACEUR. Gli Stati erano cioè invitati a rinunciare a qualcosa di reale, il controllo nazionale delle proprie forze, per ottenere qualcosa di fittizio, un'autonomia europea già ipotecata dall'ancoraggio atlantico. Sul piano del calcolo razionale, il baratto era svantaggioso.
E la NATO rese quel baratto non solo svantaggioso ma inutile. Finché esisteva una struttura che garantiva la difesa senza chiedere cessioni di sovranità politica - perché la NATO è un'alleanza di Stati sovrani, non una comunità federale - l'esercito europeo diventava un lusso costoso e politicamente oneroso. L'esistenza dell'ombrello americano non fu il contesto neutro entro cui la CED fallì; ne fu la causa. La ganascia esterna (la disponibilità di una protezione alternativa che non richiedeva integrazione) e la ganascia interna (la riluttanza degli Stati a cedere sovranità) operarono insieme. Tolta l'una, l'altra sarebbe stata gestibile: se la protezione americana non fosse esistita, la cessione di sovranità sarebbe apparsa un prezzo accettabile per la sicurezza. Ma l'ombrello c'era, e rendeva la sovranità nazionale un bene che si poteva conservare senza costi apparenti. Il fallimento della CED non fu un difetto di volontà: fu la scelta razionale di attori collocati dentro una struttura che premiava la non-integrazione.
L'esito modellò l'intero corso successivo. Nel 1955 la Germania entrò nella NATO; con i Trattati di Roma del 1957 l'integrazione europea prese la direzione economica, aggirando la difesa. La lezione appresa fu quella dello spillover: integrare prima ciò che è facile - mercato, dogana, moneta - nella speranza che l'integrazione tracimi verso l'alta politica. Ma la difesa non tracimò mai, perché nessun ombrello americano copriva il mercato del carbone, mentre uno copriva, e continuò a coprire, la sicurezza. La materia dove la subordinazione esterna era massima fu esattamente quella dove l'integrazione non avvenne. Non è una coincidenza. È la firma della tenaglia.
[Continua nel prossimo articolo]