Cpi : les animaux malades de la justice internationale

par Dr. Eloi Bandia Keita

Résumé à l'intention de ceux qui n'auront pas cinq minutes pour lire l'article, mais trouveront miraculeusement le temps d'écrire cinq pages pour le commenter :

La crise entre Washington et la CPI révèle une contradiction fondamentale : le droit international prétend placer tous les États sous une même règle, mais la puissance demeure ce qui permet aux uns de subir cette règle et aux autres de la contester, voire de sanctionner ceux qui veulent la leur appliquer. La leçon pour l'Afrique, et singulièrement pour l'AES, n'est donc ni de rejeter le droit ni de rechercher une nouvelle tutelle, mais de construire les instruments concrets de sa souveraineté - justice, défense, monnaie, économie, technologie, données et diplomatie - afin de remplacer la dépendance par la capacité, la vulnérabilité par la puissance et l'indignation par la stratégie.

Comme l'écrivait La Fontaine : "Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir".

Voilà l'article en trois phrases pour le comprendre plutôt que simplement le commenter, il reste cinq minutes de lecture. Ici c'est plutôt votre puissance qui vous rendra justiciable ou non, tout le reste n'est que bonimentassions, selon que vous ayez la bombe ou non vous êtes attaqué et généralement détruit, alors de qui se moque-t-on ?

Quand Washington sanctionne les juges, le droit cesse d'être une abstraction et révèle la hiérarchie réelle des puissances

Il est des événements dont l'importance véritable ne réside ni dans leur spectaculaire immédiat ni même dans leurs conséquences institutionnelles, mais dans cette faculté beaucoup plus rare de dévoiler, presque accidentellement, l'architecture profonde d'un système que des décennies de discours, de conventions et de solennités diplomatiques avaient fini par recouvrir d'une épaisse couche de fiction normative ; les sanctions américaines frappant la présidente de la Cour pénale internationale, Tomoko Akane, ainsi que le magistrat sénégalais Abdoulaye Seye appartiennent incontestablement à cette catégorie, car derrière la confrontation entre Washington et une juridiction installée à La Haye se découvre une question autrement plus considérable : que vaut réellement l'universalité proclamée du droit lorsque celui-ci cesse de s'exercer principalement sur les États périphériques et commence à rencontrer les intérêts stratégiques d'une puissance disposant des moyens économiques, financiers, diplomatiques et militaires de lui résister ?

La réponse américaine possède au moins le mérite brutal de la clarté : les États-Unis, qui n'ont jamais ratifié le Statut de Rome, récusent la compétence que la Cour prétend exercer sur leurs ressortissants ou sur ceux de certains États non parties, dénoncent une institution qu'ils estiment politisée et, lorsque celle-ci franchit ce qu'ils considèrent comme une limite touchant à leur souveraineté ou à leurs intérêts stratégiques, ne se contentent plus de protester mais mobilisent leur propre puissance pour atteindre personnellement ceux qui incarnent cette juridiction ; interdictions, restrictions financières, gel d'avoirs ou entraves aux transactions deviennent alors les instruments d'une confrontation où le débat sur la compétence judiciaire bascule dans un domaine infiniment plus concret, celui du rapport de force.

C'est précisément ici que l'affaire devient historiquement intéressante, parce qu'elle expose une contradiction que le système international avait longtemps réussi à contenir : la souveraineté, que l'on avait appris aux nations faibles à considérer comme nécessairement limitée par les exigences supérieures de la justice internationale, redevient soudain, lorsqu'une grande puissance se sent directement concernée, une frontière presque sacrée que l'institution internationale serait coupable d'avoir franchie. Le problème n'est évidemment pas que Washington défende sa souveraineté ; tout État sérieux devrait être capable de défendre la sienne. Le problème réside dans l'asymétrie d'un ordre où la souveraineté semble parfois constituer un attribut intégral lorsqu'elle est revendiquée par ceux qui possèdent la puissance nécessaire pour l'imposer, tandis qu'elle devient volontiers relative, négociable ou suspecte lorsqu'elle est invoquée par ceux auxquels manque précisément cette puissance.

Il devient alors difficile de ne pas entendre, derrière cette scène contemporaine, l'écho extraordinairement actuel de La Fontaine dans Les Animaux malades de la peste, lorsque la recherche solennelle d'une justice commune finit par révéler que tous ne sont pas également justiciables et que, "selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir". La formule, vieille de plusieurs siècles, pourrait presque servir d'épigraphe à une partie de l'histoire moderne de la justice internationale, non parce que toute décision de la CPI serait nécessairement injuste ou téléguidée, ce que l'affrontement actuel avec Washington suffirait d'ailleurs à démentir, mais parce qu'une justice qui prétend à l'universalité évolue dans un monde où les capacités de résistance, de coercition et d'évitement demeurent profondément inégales ; le lion et l'âne sont peut-être juridiquement placés sous la même règle, mais ils n'entrent jamais dans le prétoire avec la même puissance.

L'une des grandes illusions de l'après-guerre froide aura consisté à présenter l'expansion des institutions internationales comme l'annonce d'un monde où le droit se substituerait progressivement à la puissance, alors que l'histoire récente montre plutôt que la puissance n'a jamais disparu derrière le droit ; elle a appris à produire la norme, à sélectionner les enceintes où elle lui convenait de l'appliquer, à déterminer les sanctions politiquement soutenables et à envelopper ses intérêts dans un vocabulaire d'universalité qui leur conférait une légitimité supérieure.

Le droit international demeure indispensable, car l'alternative serait la loi nue du plus fort ; mais il serait intellectuellement naïf de confondre son indispensabilité avec son autonomie réelle à l'égard des rapports de puissance. Les États demeurent juridiquement égaux et matériellement profondément inégaux, certains possèdent une monnaie utilisée dans l'essentiel des transactions internationales, d'autres contrôlent des technologies stratégiques, des réseaux financiers, des plateformes numériques, des capacités militaires, des institutions de crédit ou des marchés dont l'accès conditionne la prospérité de nations entières ; dans ces conditions, la règle juridique identique produit nécessairement des effets différents selon celui auquel elle prétend s'appliquer.

La véritable hiérarchie internationale apparaît précisément lorsque survient la désobéissance : un État faible qui refuse une norme peut être sanctionné, isolé, privé de financements, soumis à des restrictions commerciales ou diplomatiques et parfois placé sous une pression susceptible de menacer jusqu'à la stabilité de son régime, tandis qu'une puissance systémique possède non seulement la capacité de résister à la contrainte, mais éventuellement celle de retourner cette contrainte contre l'institution ou les individus qui prétendaient l'exercer ; la différence entre souveraineté formelle et souveraineté réelle se mesure donc moins à la quantité de drapeaux devant un bâtiment des Nations unies qu'à la capacité effective d'un État à supporter le coût de son refus.

C'est cette réalité que Washington vient de rappeler avec une brutalité pédagogique que les nations africaines auraient tort de ne pas méditer.

Réduire cette crise à l'idée simpliste d'une CPI qui ne serait qu'un instrument occidental serait pourtant une erreur analytique majeure, puisque l'administration américaine s'attaque précisément à elle parce qu'elle estime qu'elle échappe à son contrôle et porte atteinte à ses intérêts ; l'enseignement véritable est plus subtil et beaucoup plus important : une institution peut disposer d'une authentique indépendance juridique tout en demeurant enfermée dans une architecture matérielle de puissance qu'elle ne contrôle pas.

La CPI ne dispose ni d'une police mondiale autonome, ni d'un territoire souverain, ni d'une armée, ni d'un système financier, ni même de moyens indépendants lui permettant d'exécuter ses mandats sans la coopération des États ; sa capacité d'action repose donc ultimement sur ceux qu'elle prétend soumettre à la même norme, alors même que ces États possèdent des capacités radicalement différentes de coopération, de résistance ou de représailles. C'est pourquoi un mandat identique ne possède jamais la même portée stratégique lorsqu'il concerne le responsable d'un État isolé et lorsqu'il vise le dirigeant d'une puissance nucléaire ou d'un pays bénéficiant de la protection d'une superpuissance : le droit peut écrire la même phrase, la géopolitique en modifie immédiatement la portée.

Cette contradiction constitue le cœur du problème : nous avons voulu construire une justice pénale universelle au-dessus d'un système politique qui, lui, ne l'est absolument pas, et nous découvrons aujourd'hui qu'une juridiction internationale ne peut durablement transcender la hiérarchie des puissances si l'ordre matériel sur lequel elle repose continue précisément de reproduire cette hiérarchie.

La nature même des sanctions américaines apporte à cet égard une leçon géopolitique plus importante encore que la controverse judiciaire, car elle montre à quel point la puissance contemporaine s'est déplacée au-delà des instruments militaires traditionnels : nul besoin d'envoyer des soldats à La Haye lorsqu'un État dispose d'une monnaie mondiale, d'un marché incontournable, d'un système bancaire capable de transmettre ses décisions bien au-delà de ses frontières et d'un arsenal de sanctions suffisamment puissant pour transformer une décision administrative nationale en contrainte internationale.

Voilà pourquoi la question de la souveraineté doit désormais être entièrement repensée. Un État peut posséder son hymne, son drapeau, son Parlement, son armée et son siège aux Nations unies tout en demeurant extraordinairement vulnérable si ses réserves, ses paiements, ses communications, ses infrastructures numériques, ses médicaments, ses équipements militaires, son alimentation ou son accès aux marchés internationaux dépendent de décisions prises ailleurs ; la souveraineté du XXIᵉ siècle est nécessairement systémique, parce qu'elle embrasse simultanément la monnaie, l'énergie, l'alimentation, la technologie, l'information, la défense, la connaissance, les données et la capacité juridique.

L'épisode de la CPI démontre ainsi quelque chose que les discours diplomatiques masquent habituellement : celui qui contrôle une infrastructure mondiale possède une parcelle de pouvoir sur tous ceux qui en dépendent, et lorsqu'un système financier national dispose d'une telle centralité qu'il peut affecter des magistrats internationaux installés sur un autre continent, nous ne sommes plus simplement devant une économie dominante mais devant une architecture de puissance capable de produire des effets quasi juridictionnels hors de son territoire.

L'Afrique aurait tort de considérer cette confrontation comme une querelle lointaine entre Washington et La Haye, tant elle renvoie à sa propre expérience de la justice internationale et, plus largement, aux ambiguïtés d'un système dans lequel le continent a longtemps occupé la position du justiciable beaucoup plus souvent que celle du producteur de normes.

Il ne s'agit évidemment pas de réhabiliter par principe les dirigeants africains poursuivis, encore moins de transformer la souveraineté en refuge de l'impunité ; les crimes demeurent des crimes, quelles que soient la couleur, la nationalité ou la puissance de leurs auteurs. Mais c'est précisément parce que nous devons prendre la justice au sérieux qu'il faut poser la question dont dépend toute sa crédibilité : pourquoi l'universalisme judiciaire paraît-il tellement plus simple à exercer lorsque celui qu'il poursuit appartient à un État suffisamment faible pour ne pouvoir ni paralyser l'institution, ni sanctionner ses magistrats, ni faire payer économiquement ceux qui l'accusent ?

L'histoire africaine de la CPI a durablement nourri ce soupçon d'une justice dont le regard descendait avec une remarquable facilité vers le Sud tandis que les grandes convulsions stratégiques impliquant des puissances autrement considérables semblaient relever d'un univers beaucoup plus complexe ; et voici qu'au moment où la Cour tente précisément de démontrer que son regard peut se porter ailleurs, elle découvre à son tour ce que tant d'États africains avaient appris avant elle : le droit est d'autant plus souverain que celui qu'il prétend contraindre est incapable de lui opposer une puissance équivalente.

La tragédie intellectuelle serait d'en conclure qu'il faut supprimer le droit ; la conclusion sérieuse consiste au contraire à exiger qu'il cesse d'être hiérarchique dans ses effets, car une justice véritablement internationale ne pourra acquérir une légitimité durable que lorsqu'elle apparaîtra capable de poursuivre avec la même détermination le vainqueur et le vaincu, l'allié et l'adversaire, le puissant et le faible.

Il faut pousser le raisonnement jusqu'à son terme : Washington possède le droit politique de considérer que sa souveraineté est fondamentale, de contester la compétence d'une juridiction dont il n'a pas ratifié le traité constitutif et de défendre ses ressortissants par les moyens qu'autorise son ordre juridique ; mais précisément, si la souveraineté constitue une valeur suffisamment fondamentale pour justifier une confrontation avec une institution internationale lorsqu'elle concerne les États-Unis, elle ne saurait devenir un archaïsme, un nationalisme suspect ou un obstacle à "l'ordre international" lorsqu'elle est invoquée par Bamako, Ouagadougou ou Niamey.

On ne peut sérieusement enseigner aux peuples africains que le dépassement de leur souveraineté constitue une étape nécessaire de leur insertion dans le monde tout en observant les grandes puissances rétablir immédiatement la leur dès qu'une institution internationale touche à leurs intérêts fondamentaux ; cette contradiction ne condamne pas l'idée d'un ordre international, mais elle condamne progressivement sa prétention à l'universalité tant que les mêmes principes changent de portée en fonction de la puissance de celui auquel ils s'appliquent.

Le véritable privilège du puissant n'est peut-être même plus d'enfreindre la règle : il consiste à conserver suffisamment de puissance pour participer à la définition de la règle, contester l'interprétation qui lui déplaît et augmenter considérablement le prix que devront payer ceux qui voudraient malgré tout la lui appliquer.

La Fontaine avait compris la mécanique bien avant l'invention du droit international contemporain.

Nous assistons ainsi à une transformation beaucoup plus vaste que la crise actuelle de la CPI, car le monde issu de 1945, puis consolidé sous domination occidentale après 1991, entre dans une période où les puissances démographiques, économiques et civilisationnelles non occidentales refusent de plus en plus qu'un même centre géopolitique conserve simultanément la capacité de produire la norme, d'en imposer l'interprétation, de déterminer les sanctions, de contrôler une partie des infrastructures permettant leur exécution et de se soustraire, lorsque ses intérêts essentiels l'exigent, aux conséquences de cette même norme.

C'est ici que commence réellement la multipolarité, laquelle ne consiste pas seulement à voir apparaître davantage de missiles russes, d'usines chinoises ou de marchés indiens, mais à assister à la multiplication des centres de production de puissance, de légitimité, de monnaie, de technologie, de sécurité, de connaissance et finalement de normes ; le combat central du siècle ne portera donc pas seulement sur les frontières et les matières premières, mais sur la faculté autrement décisive de déterminer ce qui est légal, légitime, sanctionnable et universel.

L'ordre ancien pouvait fonctionner tant qu'un centre dominant disposait simultanément de la puissance et du prestige nécessaires pour faire passer ses préférences particulières pour l'expression presque naturelle de l'intérêt général ; cette époque s'achève à mesure que d'autres pôles disposent désormais de la masse critique permettant de contester non seulement les décisions occidentales, mais le langage conceptuel à travers lequel elles étaient présentées comme évidentes.

C'est précisément ici que l'Alliance des États du Sahel doit faire preuve d'une maturité historique exceptionnelle, car l'objectif ne saurait être de quitter mécaniquement une institution après l'autre, encore moins de remplacer une dépendance occidentale par une dépendance russe, chinoise ou autre, ce qui ne serait finalement qu'une translation géographique de la subordination ; la souveraineté authentique ne consiste pas à choisir librement son protecteur, mais à diminuer méthodiquement le nombre de domaines dans lesquels l'existence même d'un protecteur demeure indispensable.

Si certaines architectures internationales apparaissent durablement incapables de garantir l'égalité souveraine qu'elles proclament, l'AES doit avoir le courage de s'en tenir à distance lorsqu'elles deviennent des instruments de pression ou de subordination, mais cette prise de distance ne prendra son véritable sens historique qu'accompagnée d'un immense effort de construction institutionnelle : juridictions nationales fortes, coopération judiciaire sahélienne, doctrine juridique commune, capacités autonomes d'enquête sur les crimes graves, formation d'une génération de juristes internationaux de très haut niveau, maîtrise des données, sécurisation financière, infrastructures numériques souveraines, politique industrielle, sécurité alimentaire et énergétique, défense commune, diplomatie coordonnée et, à terme, instruments monétaires permettant de réduire la vulnérabilité aux décisions extraterritoriales.

Car la meilleure réponse à une justice internationale perçue comme sélective n'est certainement pas l'impunité ; c'est une justice nationale et régionale tellement crédible, rigoureuse et indépendante que nul ne puisse prétendre devoir venir de l'extérieur accomplir ce que nos propres institutions auraient refusé ou été incapables de faire.

L'AES doit donc sortir de la logique de réaction qui condamne les décisions venues d'ailleurs pour entrer dans la logique infiniment plus difficile de la construction, c'est-à-dire remplacer progressivement la dépendance par la capacité, la tutelle par l'institution, l'importation par la production, la vulnérabilité par la puissance et, surtout, l'indignation par la stratégie, car aucune souveraineté durable ne s'est jamais bâtie exclusivement sur la dénonciation de celui dont on dépend encore.

C'est peut-être là l'enseignement le plus précieux de toute cette affaire : les États-Unis ne demandent l'autorisation de personne pour déterminer ce qu'ils considèrent comme leurs intérêts fondamentaux et mobiliser les instruments dont ils disposent pour les défendre ; on peut approuver ou condamner cette politique, mais les peuples qui prétendent devenir souverains seraient bien imprudents de ne pas comprendre la leçon stratégique contenue dans l'acte lui-même.

L'Afrique ne doit donc ni copier l'Amérique ni la maudire rituellement ; elle doit apprendre ce que signifie posséder les moyens matériels de ses convictions.

Le jour où l'AES disposera d'institutions suffisamment solides pour rendre elle-même la justice, d'une économie suffisamment intégrée pour résister à la coercition, d'une défense suffisamment crédible pour protéger son territoire, d'une diplomatie suffisamment cohérente pour parler d'une seule voix, d'une capacité scientifique et technologique suffisamment profonde pour produire ce qu'elle consomme intellectuellement et matériellement, et d'une architecture financière suffisamment autonome pour que la décision d'une puissance extérieure ne puisse instantanément étrangler ses États, alors seulement la souveraineté cessera d'être un discours pour devenir une réalité géopolitique.

Voilà pourquoi l'AES doit regarder avec la plus grande prudence toute architecture internationale dont l'universalisme proclamé demeure contredit par l'asymétrie de son fonctionnement, et rester en dehors de toute mascarade impérialiste qui prétendrait transformer le droit en instrument de hiérarchisation des souverainetés, non pour s'isoler du monde ni pour organiser quelque sanctuaire d'impunité, mais pour participer demain à la construction d'un ordre véritablement multipolaire dans lequel la règle commune ne dépendra plus de la capacité du justiciable à sanctionner son juge.

Car au terme de cette confrontation entre Washington et la CPI demeure une vérité que les peuples du Sahel auraient tort d'oublier : lorsque les puissants eux-mêmes invoquent la souveraineté au moment précis où l'institution internationale prétend les contraindre, ils administrent involontairement aux nations auxquelles on demandait hier d'abandonner une part de la leur la démonstration la plus éclatante de sa valeur.

Et peut-être faudra-t-il finalement retenir de toute cette séquence l'avertissement intact de La Fontaine : tant que la puissance déterminera encore, directement ou indirectement, la capacité de chacun à subir ou à repousser la contrainte, les animaux ne seront jamais véritablement égaux devant la peste, pas davantage que les États devant certaines juridictions ; la tâche historique de l'Afrique n'est donc pas de renoncer au droit, mais de contribuer à construire un monde dans lequel elle disposera enfin de suffisamment de puissance pour que le droit qu'on lui applique soit aussi celui que l'on applique aux autres.

Pour l'AES, le chemin est dès lors parfaitement lisible : ni soumission, ni isolement, ni changement de tutelle, mais la construction méthodique d'une puissance souveraine capable de coopérer avec tous, de s'aligner sur personne et de ne plus demander à quiconque la permission d'exister selon ses propres intérêts.

C'est à cette condition, et à cette condition seulement, que l'indépendance politique proclamée deviendra souveraineté systémique réelle et que le Sahel cessera d'être un espace sur lequel s'exercent les stratégies des autres pour devenir enfin un espace qui conçoit, organise et impose la sienne.

 Dr. Eloi Bandia Keita

 reseauinternational.net