par Vladislav B. Sotirović.
La Russie et l'Union Européenne (1ère partie)
La relation énergétique
La dimension pragmatique des relations entre l'UE et la Fédération de Russie s'inscrit dans le cadre des relations dans le domaine de l'énergie, qui comprennent trois questions essentielles. Néanmoins, les deux partenaires ne disposent pas d'instruments juridiquement contraignants pour orienter leur relation énergétique pragmatique. Les négociations entre ces partenaires se sont révélées extrêmement difficiles compte tenu de la détérioration du climat géopolitique mondial, qui manque d'idées constructives et d'outils pour organiser l'arène mondiale de l'après-guerre froide.
Les trois questions centrales des relations UE-Russie dans le domaine de l'énergie sont :
- L'Accord de Partenariat et de Coopération (APC) de 1994.|
- Le Traité sur la Charte de l'Énergie.|
- Le Dialogue sur l'Énergie (le DE).|
Ces dernières années, la Russie est devenue le troisième partenaire commercial de l'UE après les États-Unis et la Chine. Les relations énergétiques entre la Russie et l'UE sont essentiellement des relations commerciales concernant le pétrole, mais surtout le gaz. Plus de la moitié du chiffre d'affaires du commerce extérieur russe et les deux tiers des investissements étrangers cumulés dans l'économie russe sont imputables à l'UE. L'UE est le principal importateur de ressources énergétiques russes, et la Russie occupe fermement la position de premier fournisseur de gaz naturel de l'UE, satisfaisant la demande globale de gaz naturel dans les États membres de l'UE, et reste le deuxième exportateur de pétrole brut et de produits pétroliers vers l'UE[1].
Les médias et les milieux universitaires s'interrogent beaucoup dans la mesure où la Russie, puissance énergétique, abuse ou pourrait utiliser dans le futur son arme énergétique contre l'UE ? En fait, les adhésions à l'UE en 2004 et 2007 des pays issus de l'ex-bloc soviétique ont accru la sensibilité à la dépendance excessive de l'UE à l'égard des sources énergétiques russes. Les conflits politiques entre la Russie et d'autres ex-républiques soviétiques (en particulier la Lituanie) se poursuivent, l'énergie étant une carte importante entre les mains de la Russie, compte tenu du fait que le commerce du gaz relie entre eux la Russie, le Turkménistan, l'Ukraine et l'UE[2]. Mais le nœud du problème, c'est que jusqu'à présent, il n'y a pas de réponse satisfaisante quant à savoir comment les infrastructures de l'époque soviétique peuvent être reconstruites et adaptées à une arène géopolitique totalement différente après la guerre froide.
Les investissements réciproques dans le secteur de l'énergie sont jusqu'à présent limités en raison même du problème de la réglementation, mais aussi en raison de mesures préventives comme la « clause des pays tiers » que Bruxelles a incluse dans sa position juridique. Cette clause vise clairement le plus grand fournisseur et exportateur de gaz russe Gazprom et, par conséquent, elle est officieusement appelée « Gazprom Clause ». En outre, l'interconnexion électrique, bien qu'en cours de discussion, est inexistante à ce jour, pour deux raisons : technique et politique. La politique énergétique extérieure de l'UE n'en est qu'à ses premiers balbutiements et elle gagne en importance généralement au moment d'une crise énergétique. Elle relève de la compétence des États membres et, naturellement, plus l'État membre est grand, plus il tentera d'organiser les relations avec la Russie sur une base bilatérale (comme l'Italie, la France ou l'Allemagne) ; plus un État est petit, plus il tentera de s'appuyer sur les instruments de l'UE et obligera les autres à agir en groupe comme l'exemple des États membres nouvellement acceptés de l'Est (depuis 2004).
La coopération entre la Russie et l'UE se renforce progressivement en matière de politique étrangère et de sécurité, de lutte contre l'immigration clandestine, de crime organisée et de terrorisme international. Le plein potentiel de l'interaction entre la Russie et l'UE dans ces domaines et dans d'autres n'est pas encore pleinement exploité, mais la principale réalisation de ces dernières années, que l'on ne saurait surestimer, est la prise de conscience croissante que le partenariat entre la Russie et l'UE est une des pierres angulaires du maintien de la stabilité et de la prospérité non seulement en Europe mais aussi dans le monde. La responsabilité commune de trouver des réponses aux défis actuels ainsi que les fondements solides et principalement positifs des relations traditionnelles, parfois séculaires, avec les États membres de l'UE, les principes et idéaux communs de la civilisation européenne, la similitude de leur destin historique - tout cela façonne un caractère véritablement stratégique des relations entre l'UE et la Russie.
L'Accord de Partenariat et de Coopération (APC) a été ratifié en 1997 et est entré en vigueur en 1999. Créé à l'origine pour renforcer le dialogue politique entre l'UE et la Russie, il a rapidement été suivi d'accords similaires avec onze autres républiques de l'ex-Union Soviétique[3]. Néanmoins, la tâche première de cet accord était de promouvoir la démocratie, le commerce et la convergence : la question énergétique ne concerne que l'article 65, et l'article 12 mentionne indirectement la liberté du transit. De nouvelles négociations ont eu lieu en juillet 2008 mais ont été suspendues pendant plusieurs mois le mois suivant par Bruxelles en raison de la guerre Géorgie-Russie (reprises en 2009). Les principaux enjeux des négociations étaient : la quantité et les conditions d'achat, d'expédition et de commercialisation du gaz naturel, du pétrole et de l'électricité. Cependant, en réalité, la détérioration des relations diplomatiques et politiques, suivie d'un manque de confiance bilatérale et de concepts opposés à des arrangements tels que la Charte de l'Énergie, continuent aujourd'hui encore d'entraver les négociations.
Le Traité sur la Charte de l'Énergie (le traité TCE) transfère les questions liées à l'énergie entre l'UE et la Russie dans le cadre juridique de l'APC. Au cours des 15 dernières années, plusieurs tentatives ont été faites afin de trouver une solution à l'absence de cadre juridique UE-Russie. Le TCE a été conçu comme un cadre pour le dialogue et la coopération entre l'UE et la Russie dans le domaine de l'énergie. Il vise à améliorer la sécurité des investissements pour les producteurs et la sécurité d'approvisionnement pour les consommateurs. Cependant, sa faiblesse réside dans le fait même que les pays producteurs, la Russie et la Norvège, ne l'ont jamais ratifié, alors que les pays qui ont ratifié la Charte, comme l'Ukraine par exemple, n'ont pas respecté les règles de l'accord[4]. Par conséquent, le TCE n'a jamais fonctionné correctement du fait qu'il n'a pas été ratifié par deux producteurs et fournisseurs principaux d'énergie, la Russie et la Norvège. Essentiellement, la définition des règles du jeu énergétique de l'interdépendance est une exigence cruciale dans les relations énergétiques entre l'UE et la Russie[5].
Le Dialogue sur l'Énergie UE-Russie (le DE) a été adopté en 2000 et a été mis en place pour compenser l'absence de coopération au sein du TCE. Le TCE n'est pas juridiquement contraignant, mais il constitue plutôt un mécanisme consultatif permanent. Quatre questions d'intérêt bilatéral commun ont été inscrites à l'ordre du jour :
- Sécurité de l'approvisionnement.|
- Investissement dans le secteur énergétique russe.|
- Changement climatique.|
- L'énergie nucléaire[6].|
En ce qui concerne la législation de l'UE et de la Russie, il y a deux évolutions importantes :
- Pour l'UE : L'adoption du troisième paquet et du Traité de Lisbonne, notamment un paragraphe sur l'énergie.|
- Pour la Russie : Les deux lois fédérales de la Fédération de Russie d'avril 2008 modifiant le régime des investissements étrangers dans le secteur stratégique de l'économie russe, dont l'énergie[7].|
De toute évidence, toutes ces mesures reflètent un degré élevé de méfiance bilatérale et constituent des obstacles supplémentaires aux investissements mutuels et à la coopération dans le secteur de l'énergie. L'UE est clairement un acteur faible dans ce domaine en ce qui concerne le partenariat avec la Russie[8].
Formats de coopération
L'histoire des relations officielles entre Moscou et Bruxelles est vieille de 30 ans. Le tout premier document régissant les relations entre l'Union Soviétique, puis la Russie en tant qu'État successeur, et l'Union Européenne a été l'Accord de Commerce et de Coopération Économique entre l'URSS, d'une part, et la Communauté Européenne (depuis 1993 l'Union Européenne), d'autre part, signé le 18 décembre 1989. À l'époque, il ne s'agissait que d'établir une coopération. L'Accord de Partenariat et de Coopération, signé quatre ans et demi plus tard, le 24 juin 1994, a été un grand pas en avant car il a jeté les bases du développement de relations renforcées dans les domaines politique, commercial et économique, juridique et humanitaire.
L'étape suivante dans les relations de la Russie avec l'UE a été l'adoption, lors du sommet de Saint-Pétersbourg en mai 2003, du concept des quatre espaces communs : Espace Économique Commun, Espace Commun de Liberté, Sécurité et Justice, Espace Commun de Sécurité Extérieure et Espace Commun de Recherche et d'Éducation, notamment les aspects culturels. La mise en œuvre des feuilles de route pour ces espaces communs, adoptées lors du sommet de Moscou en mai 2005, reste un élément clé de l'interaction entre la Russie et l'UE[9].
Lors de leur sommet de Londres en octobre 2005, la Russie et l'UE ont déclaré la nécessité de renouveler la base juridique, qui ne correspondait plus à l'ambition de créer les quatre espaces communs et ne correspondait généralement plus au niveau de coopération atteint. Lors du sommet suivant, qui s'est tenu à Sotchi en mai 2006, les parties sont parvenues à un accord politique pour commencer à travailler sur un nouveau document de base visant à donner un contenu spécifique supplémentaire à l'idée même du partenariat stratégique et à établir des mécanismes efficaces pour sa mise en œuvre. Les négociations sur le futur accord ont commencé en 2008 et se sont poursuivies.
Les relations entre la Russie et l'UE s'appuient sur une architecture institutionnelle bien établie qui permet aux deux parties de discuter à différents niveaux de pratiquement tous les problèmes du monde actuel. Les formats existants de la coopération entre la Russie et l'UE sont les suivants :
- Les sommets avec la participation du président de la Fédération de Russie, d'une part, et des présidents du Conseil Européen et de la Commission Européenne, d'autre part.|
- Les réunions entre le gouvernement russe et la Commission Européenne.|
- Les sessions du Conseil Permanent de Partenariat au niveau des ministres des affaires étrangères et dans d'autres formations sectorielles spécifiques (notamment justice et affaires intérieures, énergie, transports, sciences et technologies, etc.)|
- Les réunions au niveau des directeurs politiques.|
- Les réunions régulières entre le représentant permanent de la Russie auprès de l'UE et le président du Comité politique et de sécurité de l'UE.|
L'interaction s'est intensifiée sous la forme de dialogues sectoriels (notamment dans des domaines tels que l'énergie, les transports, la politique industrielle, la société de l'information, l'espace) et de consultations d'experts sur des questions de politique étrangère (plus de 20 réunions par an). Des réunions entre les membres de l'Assemblée Fédérale de la Fédération de Russie et le Parlement Européen ont eu lieu régulièrement. Les tâches spécifiques à accomplir dans un avenir proche en vue de renforcer le partenariat stratégique entre la Russie et l'UE sont déterminées par la logique même du développement des relations avec l'UE. Il s'agit notamment de la transition vers un régime sans visa, de l'établissement d'une interaction plus efficace et axée sur les résultats dans le domaine de la politique étrangère, de la gestion des crises et du lancement d'un dialogue sur le « couplage » des concepts du développement économique et social en Russie et dans l'UE jusqu'en 2020.
Dans le contexte de la lutte contre l'impact négatif de la crise financière et économique mondiale qui a débuté en 2008, l'initiative, approuvée lors du 25ème sommet Russie-UE à Rostov-on-Don les 31 mai et 1er juin 2010, établir un partenariat Russie-UE pour la modernisation a pris une importance particulière. Ce partenariat a été conçu pour servir de cadre souple pour promouvoir les réformes, renforcer la croissance et accroître la compétitivité en Russie et dans l'UE. Ses domaines prioritaires comprennent l'élargissement des possibilités d'investissement dans l'innovation, l'amélioration et l'approfondissement des relations commerciales et économiques bilatérales, la promotion de l'alignement des réglementations et des normes techniques, la promotion d'une économie durable à faible émission de carbone et de l'efficacité énergétique, le renforcement de la coopération dans l'innovation et la recherche, la promotion des liens interpersonnels et le renforcement du dialogue avec la société civile et le milieu des affaires. Lors du 26ème sommet Russie-UE qui s'est tenu à Bruxelles le 7 décembre 2010, les deux parties ont lancé un plan d'action glissant pour les activités du partenariat pour la modernisation.
Après la reprise politique et économique présidée par Poutine et administrée par Medvedev, la Russie a joué le rôle de transmetteur de normes, défiant non seulement les États-Unis mais aussi l'UE dans leur mission autoproclamée de promotion de la valeur de la démocratie et des droits humains dans le monde entier. Dans le cadre de ce que l'on a appelé la Grande Europe, il y a un malaise, déclenché en partie par la crise de la zone euro, quant au rôle futur dans les affaires mondiales et, ironiquement, en Europe même. Il n'est plus évident que l'UE soit le centre moral, économique et politique de l'Europe ; elle est de plus en plus contestée dans ce rôle par la Russie.
Les normes promues par la Russie sont différentes de celles propagées par l'UE, telles que la démocratie, les droits de l'homme et l'État de droit. La norme russe est centrée sur une interprétation solide et résolue de la souveraineté, de l'autodétermination nationale et de la lutte de l'État contre le terrorisme international (en Syrie, par exemple). Si l'UE est en général en déclin, on peut en dire autant des États-Unis, qui ne sont plus une superpuissance mondiale incontestée. Compte tenu de leurs difficultés économiques chroniques et de l'absence manifeste d'initiatives politiques pour résoudre la crise qui a caractérisé les administrations des présidents Barack Obama et Donald Trump, les États-Unis ont perdu du terrain par rapport à la Russie et à la Chine.
D'après ce que nous savons de la construction de l'image de la Russie au fil du temps, il ne fait aucun doute que les perceptions du déclin des États-Unis et de l'UE diminueront la place centrale des images des États-Unis et de l'UE dans la construction de l'identité nationale russe. Il semble que l'on parvienne à la conclusion que, tout comme l'attention, au cours du XXe siècle, s'est déplacée de l'Europe vers les États-Unis, la Chine remplacera probablement dans un avenir proche les États-Unis comme critère de mesure à l'aune duquel la Russie va se mesurer. Depuis Pierre le Grand, les dirigeants de Russie ont pris soin d'affirmer l'appartenance de la Russie à l'Europe. Sur cette seule base, le changement d'orientation de l'Europe vers l'Asie-Pacifique représente un défi majeur pour les futures constructions de l'intérêt national et le rôle de la Russie dans la politique mondiale.
Les relations UE-Russie : Centres d'intérêt
Les intérêts principaux de l'UE dans les relations avec la Russie sont :
- Établir un approvisionnement fiable en gaz et en pétrole en provenance de Russie.|
- Établir des régimes de transit pour le gaz et le pétrole en provenance de Russie.|
- Fixer des prix avantageux du gaz et du pétrole en provenance de Russie.|
- Atteindre un accès indépendant aux marchés d'Asie Centrale sans être obligé d'utiliser le transit par la Russie.|
- Établir une diversification du bouquet énergétique, en particulier des nouveaux États membres d'Europe Centrale, afin d'éviter une crise d'approvisionnement comme cela s'est produit, par exemple, à l'hiver 2009.|
- Consolider l'efficacité énergétique dans les pays producteurs.|
Les intérêts de la Russie dans les relations avec l'UE sont :
- Demeurer le principal acteur sur l'important marché du gaz et du pétrole de l'UE.|
- Disposer d'itinéraires de transit fiables et économiquement avantageux ou d'infrastructures directes pour l'exportation du gaz et du pétrole sur le marché de l'UE.|
- Avoir la sécurité de la demande de gaz et de pétrole dans les décennies à venir, afin d'engager des investissements.|
- Augmenter l'efficacité énergétique comme le transport.|
- Éviter les conflits, notamment avec les nouveaux États membres de l'Est de l'UE (entrés dans l'UE en 2004, 2007 et 2013), mais aussi avec les autres anciennes républiques de l'URSS[10].|
Remarques finales
Au cours de la première décennie qui a suivi la guerre froide, avant que la Russie ne renouvelle sa réputation internationale et régionale et son affirmation de soi sous le président Vladimir Poutine, de nombreux principes contenus ultérieurement dans la politique européenne de voisinage de l'UE ont été appliqués en réalité par Bruxelles à la Russie, alors dirigée par Boris Eltsine et ses gouvernements libéraux pro-occidentaux. Les relations UE-Russie dans les années 1990 étaient très asymétriques et impliquaient des tentatives de conditionnalité de la part de Bruxelles, suivies d'un effort « d'européanisation » de la Russie et d'exportation des normes et valeurs d'Europe occidentale vers ce pays. Cependant, avec son rejet de la politique européenne de voisinage par l'UE, la Russie de Poutine a exigé un tournant dans les relations avec Bruxelles, où la Russie allait être respectée en tant que partenaire à part entière mais pas en tant que client subordonné comme c'est le cas avec tous les États d'Europe Centrale et de l'Est dans leurs relations avec l'UE. Néanmoins, les relations de l'UE avec la Russie n'ont pas de trajectoire claire, en particulier si l'on tient compte de nombreux irritants politiques susceptibles d'entraver les progrès.
Le fossé qui s'est creusé entre la Russie et l'UE, en particulier avec un discours russophobe particulièrement fort dans certains nouveaux États membres, a réduit la confiance qui pourrait être essentielle pour l'inclusion de la Russie dans l'espace de dialogue et d'interaction de compromis que l'UE essaie formellement d'établir. Beaucoup dépendra principalement de l'évolution de la situation intérieure en Russie due au fait que, depuis le début du nouveau millénaire, la politique de l'Occident est marquée par des tendances patriotiques défensives.
En fait, depuis 2004, la Russie est à nouveau un acteur majeur de la politique mondiale et des affaires internationales et son élite politique n'acceptera certainement pas que la Russie soit traitée comme une sorte de partenaire subordonné ou junior, comme l'avait envisagé Bruxelles (et Washington) dans la première décennie de l'après-guerre froide[11].
------------ Notes :
[1] Roger E. Kanet (éd.), Russian Foreign Policy in the 21st Century, New York, USA : Palgrave Macmillan, 2011, 266.
[2] Voir plus d'informations dans [Simon Pirani (éd.), Russian and CIS Gas Markets and Their Impact on Europe, Oxford : Oxford University Press, 2009].
[3] Voir europa.eu sur les accords de partenariat et de coopération, 2009.
[4] Sergei Selivestov, Energy Security of Russia and the EU: Current Legal Problems, Note de l'lfri : Paris, 2009.
[5] Roger E. Kanet (éd.), Russian Foreign Policy in the 21st Century, New York, USA : Palgrave Macmillan, 2011, 274.
[6] « Dialogue énergétique UE-Russie », EurActiv, 2006-10-22.
[7] Sergei Selivestov, Energy Security of Russia and the EU: Current Legal Problems, Note de l'lfri : Paris, 2009, 16.
[8] Sur la question de la géopolitique russe des ressources énergétiques, voir dans [Срђан Перишић, Нова геополитика Русије, Београд : Медија центар « Одбрана », 2015, 165-182].
[9] Voir [Commission des Communautés européennes, « Espace commun UE-Russie, Rapport d'avancement 2009 », 2010].
[10] Bertil Nygren, The Rebuilding of Greater Russia : Poutine's Foreign Policy Toward the CIS Countries, Abingdon, Royaume-Uni : Routledge, 2007 ; Simon Pirani (éd.), Russian and CIS Gas Markets and Their Impact on Europe, Oxford, Royaume-Uni : Oxford University Press, 2009.
[11] Timothy Garton Ash, Free World : America, Europe, and the Surprising Future of the West, New York : Random House, 2004.
source : Russia And The European Union (II)
traduction Réseau International